Gericht/Institution:BVerfG
Erscheinungsdatum:30.07.2019
Entscheidungsdatum:30.07.2019
Aktenzeichen:2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14
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Normen:Art 38 GG, Art 23 GG, Art 79 GG, Art 20 GG, Art 19 GG

Europäische Bankenunion verstößt nicht gegen Grundgesetz

 

Das BVerfG hat entschieden, dass die zentrale Bankenaufsicht im Euroraum und der gemeinsame Fonds zur Abwicklung maroder Geldhäuser nicht gegen das Grundgesetz verstößt.

Die Europäische Bankenunion war als Konsequenz aus der Finanzkrise in Europa eingeführt worden. Zum Schutz vor neuen Finanzkrisen werden die größten Banken und Bankengruppen seit 2014 von Aufsehern unter dem Dach der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt überwacht.

Unter dem Begriff "Europäische Bankenunion" wird die Übertragung nationaler Kompetenzen auf europäische Institutionen und die Schaffung einheitlicher Regelungen für die Finanzmarktaufsicht und Abwicklung von Kreditinstituten zusammengefasst. Deren Kern sind der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus, bei dem Aufsichtsbefugnisse gegenüber "systemrelevanten Banken" in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die EZB übertragen worden sind, und der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus, mit dem zur Abwicklung zahlungsunfähiger Großbanken der Ausschuss sowie der Fonds für die einheitliche Abwicklung (Fonds) errichtet worden ist. Der Fonds befindet sich derzeit noch im Aufbau.
Die Verfassungsbeschwerden richteten sich im Wesentlichen gegen die beiden zugrundeliegenden Regelungen zum Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM-Verordnung) und zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM-Verordnung) und das zur Zustimmung ermächtigende Bundesgesetz (SSM-VO-Gesetz).

Das BVerfG hat die beiden Verfassungsbeschwerden gegen die europäische Bankenunion abgewiesen.

Nach Auffassung des BVerfG sind die Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig. Die EU habe durch die SSM- und die SRM-Verordnung bei strikter Auslegung ihre durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen nicht überschritten. Die Verordnungen berührten auch nicht die Verfassungsidentität.

Die SSM-Verordnung überschreite nicht in offensichtlicher Weise die primärrechtliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV, da sie der EZB die Aufsicht über die Kreditinstitute in der Eurozone nicht vollständig übertrage. Die Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board, SRB) durch die SRM-Verordnung begegneten zwar im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Bedenken; eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung liege jedoch nicht vor, sofern die Grenzen der dem Ausschuss zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse strikt beachtet werden. Bleibe die Gründung von unabhängigen Agenturen auf Ausnahmefälle beschränkt, so sei auch die Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht berührt.
Die Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus, wie sie mit der Unabhängigkeit der unionalen und der nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden einhergehe, sei allerdings nicht unbegrenzt zulässig und bedürfe der Rechtfertigung. Im Bereich der Bankenaufsicht und -abwicklung sei sie im Ergebnis noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert werde, die eine demokratische Rückbindung ermöglichten. Im Ergebnis haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag nicht am Zustandekommen oder der Umsetzung von Sekundärrecht, das die Grenzen des Integrationsprogramms überschreitet, mitgewirkt; eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG scheide damit aus.

Wesentliche Erwägungen des BVerfG:

1. Der Erlass der SSM-Verordnung unter Zugrundelegung der vom BVerfG vorgenommenen Auslegung stellt keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der EU durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen dar. Mit der SSM-Verordnung ist der EZB die Bankenaufsicht nicht vollständig übertragen worden.

a) Die Übertragung der Aufsichtsbefugnisse auf die EZB erweist sich insoweit nicht als offensichtliche Überschreitung der Einzelermächtigung aus Art. 127 Abs. 6 AEUV. Danach können der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen übertragen werden.

Die SSM-Verordnung sieht eine Zweiteilung der Bankenaufsicht vor. Dabei verbleibt es im Wesentlichen bei der Zuständigkeit der nationalen Behörden, während der EZB lediglich besondere Aufsichtsbefugnisse zukommen, die für eine kohärente und wirksame Politik der Europäischen Union in diesem Bereich entscheidend sind. Der EZB werden dazu bestimmte Aufgaben übertragen, die sie für alle Kreditinstitute in der Eurozone wahrzunehmen hat. Hinsichtlich der übrigen Bereiche wird ihr grundsätzlich nur die Aufsicht für bedeutende Kreditinstitute zugewiesen, während die nationalen Aufsichtsbehörden regelmäßig für weniger bedeutende Kreditinstitute nach Maßgabe der von der EZB erlassenen Verordnungen, Leitlinien und allgemeinen Weisungen zuständig bleiben. Auch in allen nicht von der SSM-Verordnung erfassten Bereichen der Bankenaufsicht verbleibt es bei der Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden.

Die nationalen Aufsichtsbehörden üben ihre Befugnisse aufgrund originärer Zuständigkeiten aus und nicht infolge einer Ermächtigung durch die EZB. Eine solche Rückdelegation setzte eine vollständige Übertragung der Aufsicht auf die EZB voraus, die die SSM-Verordnung jedoch gerade nicht vorsieht. Andernfalls läge darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms, die den Mitgliedstaaten einen zentralen Bereich der Wirtschaftsaufsicht entzöge. Eine solche Auslegung der SSM-Verordnung ist weder mit dem Wortlaut von Art. 127 Abs. 6 AEUV vereinbar noch systematisch vertretbar.

Die Entscheidung des EuGH vom 08.05.2019 (C-450/17 P "Landeskreditbank Baden-Württemberg/Europäische Zentralbank") steht dem nicht entgegen. Der EuGH bestätigt darin die Auffassung des EuG, der EZB sei in Bezug auf die in Art. 4 Abs. 1 SSM-VO genannten Aufgaben eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen worden, deren dezentralisierte Ausübung durch die nationalen Behörden im Rahmen des SSM und unter Aufsicht der EZB bei den weniger bedeutenden Kreditinstituten i.S.v. Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 SSM-VO hinsichtlich einiger dieser Aufgaben durch Art. 6 gestattet werde. Auch sei der EZB die ausschließliche Befugnis eingeräumt worden, den Inhalt des Begriffs "besondere Umstände" i.S.v. Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO zu bestimmen, so dass der EZB die ausschließliche Aufsicht hinsichtlich aller Institute zusteht, die nach den Kriterien von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO grundsätzlich als bedeutend gelten. Eine umfassende Aufsichtskompetenz der EZB auch bezüglich der – zahlenmäßig weit überwiegenden – weniger bedeutenden Kreditinstitute ist damit unbeschadet des Selbsteintrittsrechts nach Art. 6 Abs. 5 SSM-VO jedoch nicht verbunden. Die bisherige Praxis der Bankenaufsicht bestätigt die vom BVerfG vorgenommene Auslegung.

Da die SSM-Verordnung nur die Aufgaben und Befugnisse auf die EZB übertragen hat, die für eine effektive Aufsicht zwingend erforderlich sind, und angesichts der weiterhin bestehenden umfangreichen Befugnisse der nationalen Behörden, scheidet auch eine offenkundige Verletzung des Subsidiaritätsprinzips aus.

b) Auch die Errichtung des Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) durch Art. 26 Abs. 1 SSM-VO stellt sich nicht als offensichtlicher Verstoß gegen Art. 129 Abs. 1 AEUV und Art. 141 Abs. 1 AEUV i.V.m. Art. 44 ESZB-Satzung dar.

c) In der vom BVerfG vorgenommenen Auslegung berührt die SSM-Verordnung schließlich auch nicht die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG, Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität. Soweit sie den durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, Art. 79 Abs. 3 GG verankerten "Anspruch auf Demokratie" betrifft, ist diese auch im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle Prüfungsmaßstab.

Ultra-vires-Kontrolle und Identitätskontrolle stehen als eigenständige Prüfverfahren nebeneinander. Auch wenn sich beide Kontrollvorbehalte auf Art. 79 Abs. 3 GG zurückführen lassen, liegt ihnen ein jeweils unterschiedlicher Prüfungsansatz zugrunde. Eine zulässige Verfassungsbeschwerde erfordert daher einen hinreichend substantiierten Vortrag zu den Voraussetzungen entweder der Ultra-vires- oder der Identitätsrüge. An die jeweils zulässig erhobene Rüge ist das BVerfG gebunden.

Soweit mit der Verfassungsbeschwerde dagegen zulässigerweise eine Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie" gerügt wird, geht es um einen einzigen Prüfungsmaßstab. In diesem Fall haben Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht nur dieselbe verfassungsrechtliche Wurzel, sie decken sich auch im Hinblick auf das als verletzt gerügte Recht und das Ziel der Verfassungsbeschwerde. Eine mit der Berührung des "Anspruchs auf Demokratie" verbundene Maßnahme der EU kann nicht auf einer primärrechtlichen Ermächtigung beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG, Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der EU keine Hoheitsrechte übertragen kann, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität einherginge.

Wird eine Ultra-vires- oder eine Identitätsrüge zulässigerweise auf eine mögliche Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie" gestützt, muss die in Rede stehende Maßnahme der EU daher (mittelbar) umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, Art. 79 Abs. 3 GG überprüft werden.

Die mit der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht stellt die parlamentarische Verantwortung für die entsprechenden Maßnahmen nicht in einer Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 79 Abs. 3 GG berührenden Weise in Frage.

Zwar ist diese Absenkung bedenklich, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt. Sie ist im Ergebnis allerdings noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen. Eine demokratische Rückbindung erfahren die im Vollzug der SSM-Verordnung ergehenden Entscheidungen durch die Bestellung der Beschlussorgane der EZB, durch ihre Bindung an das einschlägige Primärrecht – die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Verhältnismäßigkeit und die Charta der Grundrechte – sowie an die Vorgaben der SSM-Verordnung. Darüber hinaus wendet sie auch von den nationalen Parlamenten verabschiedetes Recht an, soweit hierdurch Richtlinien umgesetzt werden oder von in Verordnungen vorgesehenen Wahlrechten Gebrauch gemacht wurde. Soweit der EZB dort Ermessen eingeräumt wird, steht ihr zwar ein weiter Spielraum zu; das ist im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil die Einflussknicke durch besondere Vorkehrungen wie Rechtsschutzmöglichkeiten, Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB gegenüber den Organen der EU und den nationalen Parlamenten kompensiert werden.

Auch die in der SSM-Verordnung enthaltene Anordnung, dass die nationalen Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung der durch die SSM-Verordnung geregelten Aufgaben unabhängig handeln und keinen Weisungen unterliegen, wirft im Hinblick auf das Legitimationsniveau der von den zuständigen deutschen Behörden erlassenen Maßnahmen Probleme auf. Das betrifft die Aufsicht über die weniger bedeutenden Kreditinstitute ebenso wie die Unterstützungsaufgaben zugunsten der EZB. Ministerielle Erlasse und Weisungen sind insoweit unzulässig. Dies steht in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu dem durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsatz der Volkssouveränität, ist jedoch sachlich gerechtfertigt und berührt im Ergebnis nicht den verfassungsrechtlichen Identitätskern. Die unabhängige Aufgabenwahrnehmung soll der Effektivität und dem Schutz vor ungebührlicher politischer Einflussnahme und Einmischungen der Wirtschaft dienen. Sie macht eine parlamentarische Kontrolle der deutschen Aufsichtsbehörden im Übrigen nicht unmöglich: Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank verfügen jeweils unverändert über eine organisatorisch-personelle und sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation. Diese wird durch Rechtsschutzmöglichkeiten und besondere Informationsrechte zumindest so abgesichert, dass der Deutsche Bundestag gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern für ihre Tätigkeit verantwortlich bleibt.

2. Auch die SRM-Verordnung stellt keinen Ultra-vires-Akt dar und hält im Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Identitätskontrolle stand.

a) Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses stellen keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der EU nach Art. 114 Abs. 1 AEUV zugewiesenen Kompetenzen dar. Auch wenn diese im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedenklich erscheint, so genügen Gründung und Kompetenzausstattung des Ausschusses doch den in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Kriterien. Jedenfalls bei strikter Beachtung der zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse fehlt es an einem offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Verstoß gegen Art. 114 Abs. 1 AEUV.

b) Die von der SRM-Verordnung angeordnete Unabhängigkeit sowohl des Abwicklungsausschusses als auch der BaFin bei der Wahrnehmung entsprechender Aufgaben verstößt angesichts der vorhandenen Kompensationsmaßnahmen nicht gegen Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, Art. 79 Abs. 3 GG.

Auch hier steht die Errichtung unabhängiger Einrichtungen und sonstiger Stellen der EU in einem Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot, auch hier bedarf sie einer spezifischen Rechtfertigung und der Sicherstellung, dass die Mitgliedstaaten und Organe der EU in der Lage sind, deren Handeln demokratisch zu verantworten und die diesbezüglichen Rechtsgrundlagen gegebenenfalls anzupassen, zu ändern oder aufzuheben.
Das Verfahren zur Ernennung der Mitglieder des bei der Aufgabenwahrnehmung unabhängig handelnden Ausschusses, die ihm auferlegten Rechenschaftspflichten und die Unterwerfung unter eine umfassende verwaltungsinterne wie gerichtliche Kontrolle stellen eine hinreichende demokratische Steuerbarkeit sicher.

Soweit die SRM-Verordnung auch die nationalen Abwicklungsbehörden beim Vollzug des SRM für unabhängig erklärt, liegt darin eine weitere Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus. Dies wird jedoch durch Transparenzanforderungen sowie Berichts- und Rechenschaftspflichten gegenüber den nationalen Parlamenten ein Stück weit ausgeglichen. Auch die gerichtliche Kontrolle trägt zur demokratischen Legitimation der von der BaFin erlassenen Maßnahmen bei. Der Rechtsschutz muss jedoch den Erfordernissen des Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werden.

Eine Berührung des Grundsatzes der Volkssouveränität lässt sich vermeiden, wenn die einzelnen Vorkehrungen im Lichte des Demokratieprinzips ausgelegt und angewandt und die Möglichkeiten für eine demokratische Rückkoppelung an den Deutschen Bundestag ausgeschöpft werden.

c) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages wird durch die Bankenabgabe nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt. Eine offensichtliche Überschreitung der Binnenmarktharmonisierungskompetenz des Art. 114 Abs. 1 AEUV durch Vorgaben der SRM-Verordnung liegt nicht vor.

Mit Hilfe des in Art. 67 SRM-VO geregelten Fonds soll eine Inanspruchnahme von Steuergeldern zur Abwicklung von Finanzinstituten für die Zukunft ausgeschlossen und eine gemeinschaftliche Haftung der Finanzinstitute in den teilnehmenden Mitgliedstaaten etabliert werden, die die Finanzierung einer Abwicklung auch in den Fällen sicherstellen soll, in denen die Heranziehung der Eigentümer und Gläubiger nicht genügt. Eine Haftung der teilnehmenden Mitgliedstaaten wird hierdurch nicht begründet. Der Fonds unterstützt den einheitlichen Abwicklungsmechanismus und ermöglicht es ihm, im Ausnahmefall Abwicklungsmaßnahmen zu finanzieren. Er soll insbesondere dazu beitragen, eine einheitliche Verwaltungspraxis bei der Abwicklungsfinanzierung sicherzustellen sowie Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt vorbeugen.

Unabhängig davon, dass die Bankenabgabe nicht im Eigenmittelbeschluss geregelt ist und primärrechtlich daher fragwürdig sein mag, ist unter dem Blickwinkel von Art. 23 Abs. 1 GG, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, Art. 79 Abs. 3 GG entscheidend, dass ihre Erhebung nicht auf der SRM-Verordnung, sondern auf dem deutschen Restrukturierungsfondsgesetz beruht. Die Übertragung des Aufkommens der Bankenabgabe auf den Fonds erfolgt ebenfalls nicht auf der Grundlage der SRM-Verordnung, sondern auf der Basis des zwischenstaatlichen Übereinkommens vom 21.05.2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge. Ein Verstoß gegen das Integrationsprogramm liegt daher ebenso fern wie eine Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages.

3. Das SSM-VO-Gesetz ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Deutsche Bundestag hat mit ihm vielmehr seine Integrationsverantwortung wahrgenommen.

juris-Redaktion
Quelle: Pressemitteilung des BVerfG Nr. 52/2019 v. 30.07.2019


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