Anmerkung zu:OVG Münster 10. Senat, Beschluss vom 14.03.2019 - 10 A 681/18
Autor:Dr. Gerhard Michael, RA und FA für Verwaltungsrecht
Erscheinungsdatum:06.06.2019
Quelle:juris Logo
Norm:§ 52 GKG 2004
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 6/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Michael, jurisPR-ÖffBauR 6/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Streitwertbemessung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren



Orientierungssatz

An dem Streitwertkatalog der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts vom 22.01.2019 bemisst sich die Streitwertfestsetzung auch in Verfahren, die bereits vor dem 22.01.2019 anhängig waren und bei denen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung abzustellen ist.



A.
Problemstellung
Diese Entscheidungsanmerkung enthält eigentlich einen Etikettenschwindel. Im Kern geht es nämlich weniger um die besprochene Entscheidung an sich, sondern vielmehr um die Praxis der Streitwertfestsetzung im Verwaltungsprozess und die Bedeutung der verschiedenen Streitwertkataloge im öffentlichen Bau- und Planungsrecht. Der zu besprechende Beschluss zeichnet sich vor allem dadurch aus, dass er die erste veröffentliche Entscheidung ist, die auf den neuen Streitwertkatalog der Bausenate des OVG Münster vom 22.01.2019 Bezug nimmt. Mit dieser Rezension soll die Gelegenheit genutzt werden, die aktuelle Entwicklung der Streitwerte im öffentlichen Baurecht zu kommentieren.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Beschluss ist an sich unspektakulär. Das Gericht weist darauf hin, dass es den Streitwertkatalog der Bausenate auf alle laufenden Verfahren anwenden möchte und nicht nur auf diejenigen, die nach der Verständigung der Senate auf den Streitwertkatalog oder seiner Veröffentlichung anhängig gemacht worden sind. Dies gelte auch dann, wenn bei der Sache nach materiellem Recht auf die Sach- und Rechtslage der angefochtenen Behördenentscheidung abzustellen ist.


C.
Kontext der Entscheidung
Mit diesem Inhalt ist die Entscheidung zweifelsohne folgerichtig. Ebenso wie der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist der Streitwertkatalog der Bausenate des OVG Münster nicht verbindlich. Er enthält nur eine informale Selbstbindung der Richter des Oberverwaltungsgerichts und einen unverbindlichen Hinweis an die erstinstanzlichen Gerichte, dass eine Streitwertbeschwerde voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, wenn sich das Gericht im Rahmen der Empfehlungen hält. Er wäre, wenn es so etwas denn im Bereich der richterlichen Unabhängigkeit gäbe, gewissermaßen eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Als Hinweis ist er daher nicht, wie man die Formulierung der besprochenen Entscheidung missverstehen könnte, „anwendbar“, sondern er ist „nachvollziehbar“, „vertretbar“, vielleicht sogar „richtig“ oder „falsch“. Das gerichtliche Ermessen ist danach bei der (endgültigen) Festsetzung zum Zeitpunkt der abschließenden Entscheidung zu treffen. Daher kommt es auch nicht darauf an, ob für die Hauptsacheentscheidung des Gerichts nach materiellem Recht die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung oder zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts maßgeblich ist. Der Streitwertkatalog gibt wieder, was nach der aktuellen Auffassung der Baurechtssenate des Gerichts die richtige Streitwertbemessung ist.
Die vorläufige Festsetzung des Streitwertes ist insoweit immer nur eine Arbeitshypothese, die es dem Gericht ermöglicht, die Gerichtskosten zu berechnen, und dem Rechtsanwalt eine weitgehend verlässliche Grundlage bietet, um seine Gebühren vor Abschluss des Verfahrens zu berechnen. Rechtspolitisch mag man sich etwas anderes wünschen, um eine noch größere Berechenbarkeit aus Sicht des Rechtsmittelführers zu erreichen. Aber anders als in den Fällen, in denen der Streitwert durch den Gesetzgeber festgelegt wird (z.B. § 52 Abs. 6 GKG) wird der Wert des Verfahrens in den Fällen des § 52 Abs. 1 GKG eben nicht a priori mit seiner Erhebung festgelegt, sondern konstitutiv erst mit der Ermessensentscheidung des Gerichts.
Soweit nichts anderes bestimmt ist, ist der Streitwert im Verwaltungsprozess nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Um eine gewisse Einheitlichkeit der Ermessensausübung und damit Berechenbarkeit zu gewährleisten, hat eine Arbeitsgruppe aus Verwaltungsrichtern der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts (die sog. Streitwertkommission) einen erstmals 1991 veröffentlichten und im Jahre 2013 zuletzt überarbeiteten Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeitet. Dieser Streitwertkatalog ist weithin anerkannt. Die meisten Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit orientieren sich bei der Streitwertfestsetzung im Bereich des Bau- und Raumordnungsrechts an ihm. Der Verweis auf den Streitwertkatalog ersetzt meist die Begründung. Aber es wurde und wird auch immer wieder Kritik an dem Streitwertkatalog geäußert.
Fast ein wenig pikiert merkt etwa der Baulandsenat des OLG Naumburg (Urt. v. 29.11.2012 - 2 U 63/12 (Baul)) an, dass die ordentlichen Gerichte nicht die Adressaten des Streitwertkataloges seien, denn diese seien ja nicht bei seiner Aufstellung beteiligt gewesen. Daher hätten die Präsidenten der ordentlichen Gerichte ihre Erfahrungen und Erkenntnisse nicht in die Überlegungen der Streitwertkommission einbringen können. Hätten die Mitglieder der Streitwertkommission einen Katalog auch für die ordentlichen Gerichte erschaffen wollen, dann hätten sie, so das OLG Naumburg, die Präsidenten der ordentlichen Gerichte beteiligt.
Inhaltlich ist Kritik vor allem aus der Anwaltschaft zu hören. Im Kern lautet diese immer wieder, dass die Streitwerte dort, wo sie pauschalisieren, zu niedrig bemessen sind. Die Bundesrechtsanwaltskammer hat beispielsweise zu dem aktuellen Streitwertkatalog moniert, dass die Werte für eine Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung durchweg zu niedrig angesetzt seien. Dies gelte insbesondere für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben. Es könne oftmals keinen Unterschied machen, ob es sich um eine Drittanfechtung oder um das Verpflichtungsbegehren des Bauherrn handele, da der von Anwalt und Gericht zu leistende Aufwand vielfach identisch sei. Besonders kontrovers wird die Festsetzung der Streitwerte zum Vorkaufsrecht diskutiert. Die Zivilgerichte setzen bei Streitigkeiten um die Ausübung eines Vorkaufsrechts in der Regel den Verkehrswert des Grundstücks als Streitwert fest. Demgegenüber hält der Streitwertkatalog lediglich 25% des Kaufpreises für angemessen.
Auch der Streitwert für Normenkontrollen gegen Bebauungspläne ist im Streitwertkatalog nach der Kritik der Bundesrechtsanwaltskammer zu zurückhaltend bestimmt. Die angesetzten Werte entsprächen oft nicht annähernd den wirtschaftlichen Interessen der betroffenen Personen. Bei der Anfechtung von Bebauungsplänen durch Privatpersonen werde in der Regel ein Streitwert von 10.000 Euro nicht überschritten, was meistens in keinem angemessenen Verhältnis zum tatsächlichen Interesse der jeweiligen Partei an dem Ausgang des Verfahrens stehe.
Auch unter den Oberverwaltungsgerichten ist die Gefolgschaft nicht ungeteilt. Zwei Oberverwaltungsgerichte scheren hier aus: das OVG Lüneburg und das OVG Münster. Das wirft natürlich die Frage nach dem Grund dieses partiellen Streitwertföderalismus auf. Mag man im Fall des OVG Lüneburg den Grund noch in einem Bedürfnis nach detaillierteren Regelungen im Bereich der Landwirtschaft suchen (Streitwertangaben für Ställe in Intensivhaltung, sonstige Ställe und Reithallen, Ziff. 3 e und f), lassen sich die gewerblichen Sonderregelungen des nordrhein-westfälischen Katalogs (Spielhallen, Wettbüros und Bordelle, Ziff. 3 c ff.) so nicht ohne weiteres erklären. Sieht man sich die Streitwertkataloge insgesamt an, sind die Unterschiede nicht nur im Vergleich der Kataloge gering, sondern es zeigt sich auch eine bemerkenswert geringe Dynamik der Streitwertentwicklung. So beträgt der Streitwert für ein Baugenehmigungsverfahren um ein Einfamilienhaus in allen Katalogen 20.000 Euro. Er betrug bereits nach dem Streitwertkatalog 1996 30.000 DM und 2002 in Niedersachsen bereits ebenfalls 20.000 Euro. Natürlich haben sich sowohl die Baupreise als auch die Auswirkungen einer Baugenehmigung auf den Bodenwert in dieser Zeit völlig anders entwickelt. Und natürlich ist der Wert des Verfahrens, das über das Schicksal zwischen Maisanbau und Mansardgeschoss entscheidet, für den Bauherrn stets und ausnahmslos größer als dieser Wert. Begründet wird der niedrige Streitwert mit der Besonderheit des Verwaltungsprozesses: Der Bürger soll sich ohne Angst vor existenzbedrohenden Prozessrisiken gegen staatliche Entscheidungen zur Wehr setzen können. So berechtigt diese Erwägung im Ansatz ist und so sehr sie in anderen Teilgebieten des Verwaltungsprozesses zutreffend sein mag; im Bau- und Raumordnungsrecht ist das Ergebnis dieser Streitwertpraxis in vielerlei Hinsicht kontraproduktiv.
Dabei ist zunächst auf einige ganz offensichtliche Widersprüche hinzuweisen. Für Beseitigungsanordnungen setzen die Kataloge der Streitwertkommission und des OVG Münster den Zeitwert des Gebäudes nebst Beseitigungskosten an. Für den typischen Adressaten einer Beseitigungsanordnung wird es auf dieser Grundlage tatsächlich in vielen Fällen schon schwierig werden, den Gerichtskostenvorschuss einzuzahlen, geschweige denn die notwendigen Anwaltskosten für die Berufungsinstanz aufzubringen. Bei einem Gebäudewert von 450.000 Euro und Abrisskosten von 50.000 Euro beträgt das Kostenrisiko einschließlich des Eilrechtsschutzes rund 74.000 Euro. Das Kostenrisiko entspricht damit ziemlich exakt demjenigen einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung für einen Verbrauchermarkt mit einer Verkaufsfläche von 8.000 qm – einschließlich Berufungsverfahren. Allerdings wird der Kläger in letzterem Fall zum Vorsteuerabzug berechtigt sein.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass, jedenfalls im Bereich der Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Baugenehmigungen für gewerbliche Anlagen, die Streitwerte in einem teilweise bizarren Missverhältnis zu der tatsächlichen wirtschaftlichen Bedeutung der Sache stehen. Der Streitwertkatalog sieht für die Normenkontrolle über einen Bebauungsplan, der ein bisher zulässiges Logistikzentrum ausschließt, einen Höchstwert von 60.000 Euro vor. Das entspricht etwa dem Streitwert einer Unterlassungsklage bei kleineren Wettbewerbsverstößen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
All dies zeigt, dass die jahrzehntelange Praxis der niedrigen Streitwertbemessung den Zugang zum Recht nicht erleichtert, sondern erschwert. Eine amerikanische Redewendung sagt sinngemäß, dass man sich nicht wundern müsse, einen Affen zu bekommen, wenn man Erdnüsse zahle. Auch wenn dieser Gedanke auf unser hoch entwickeltes Rechtsschutzsystem natürlich nicht übertragbar ist, und selbstverständlich keine Aussage zur Qualität des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes suggerieren soll, muss man doch zur Kenntnis nehmen, dass umfangreiche Verfahren aus dem Bau- und Raumordnungsrecht auf Grundlage der Streitwertkataloge der Streitwertkommission und der Bausenate des OVG Lüneburg und des OVG Münster in der Regel weder von den Richtern noch von den Anwälten auch nur annähernd kostendeckend bearbeitet werden können. Spezialisierte Anwälte vereinbaren daher abweichende Honorare, die im Obsiegensfall nicht erstattungsfähig sind. Der erfolgreiche Kläger muss also den Großteil der Kosten des Verfahrens selbst tragen. Das Haftungsrisiko für einen Anwalt, der seinen Mandanten in einen aussichtslosen Prozess treibt, ist demgegenüber gering. Die seit Jahren rückläufigen Zahlen der Anträge auf Erwerb der Fachanwaltsqualifikation für Verwaltungsrecht zeigen das gleiche Symptom. Aber auch die Justiz leidet an der Streitwertpraxis, denn sie erhebt auf Grundlage dieser Streitwerte keine angemessenen Kosten.



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