Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin ist Bundesbeamtin und führte an ihrem Dienstort insgesamt 24 Dienstreisen zu demselben Geschäftsort durch. Ihren Antrag auf Gewährung eines Tagegeldes für den Mehraufwand bei Verpflegung wies die Beklagte zurück, weil die Entfernung zwischen ihrer Dienststätte und dem Geschäftsort mit 1,9 Kilometern Luftlinie „gering“ und deshalb eine Tagegeldgewährung ausgeschlossen sei. Das VG hat die Beklagte zur Bewilligung des Tagesgeldes i.H.v. 339 Euro verpflichtet, weil die „geringe Entfernung“ im jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung topographischer Gegebenheiten sowie eines städtisch oder ländlich geprägten Umfeldes zu bestimmen und danach hier nicht mehr „gering“ sei. Dem ist der VGH nicht gefolgt und hat die Klage abgewiesen. Die „geringe Entfernung“ betrage generell zwei Kilometer Luftlinie. Die Revision der Klägerin hat zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils geführt. Dies bezieht sich aber nur auf das Ergebnis, nicht auf die Begründung.
Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unstreitig gewesen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung eines Tagesgeldes für 24 Dienstreisen i.H.v. insgesamt 339 Euro vorgelegen haben. Nach Auffassung der Beklagten und des VGH stand dem Anspruch jedoch die Ausschlussregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG entgegen. Danach wird Reisekostenvergütung nicht gewährt, wenn zwischen der Wohnung oder der Dienststätte des Beamten und dem Geschäftsort nur eine „geringe Entfernung“ liegt. Bevor sich das BVerwG mit den Einzelheiten dieses Ausschlusstatbestandes befasst hat, hat es dargelegt, dass und aus welchen Gründen es sich bei diesem Merkmal „geringe Entfernung“ um einen sog. unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Hiervon waren auch die Vorinstanzen sowie die Verfahrensbeteiligten ausgegangen.
Im nächsten Schritt hat das BVerwG die Auffassung des VGH bestätigt, dass die „geringe Entfernung“ generalisierend und pauschalierend für alle Fallgestaltungen zu bemessen ist. Es komme ausschließlich auf die metrische Distanz an und nicht etwa auf die in städtischem oder ländlichem Umfeld unterschiedliche Dichte von Verpflegungsmöglichkeiten, die körperliche Konstitution des Dienstreisenden oder topographische Gegebenheiten (insbesondere Steigungen), die nicht die Entfernung, sondern in Abhängigkeit von der gewählten Fortbewegungsart allenfalls die etwaige Beschwernis des Weges markierten. Hierfür hat das BVerwG folgende Gründe genannt: Bereits der Wortlaut der Vorschrift („Besteht“) gehe nach seinem Wortsinn davon aus, dass es jeweils nur eine einzige Entfernung gebe, und er weise auf ein generalisierendes und typisierendes Verständnis hin. Gesetzessystematisch beziehe sich der Anspruchsausschluss auf die Tagegeldgewährung nach § 6 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BRKG und sei daher in gleicher Weise wie diese zu verstehen. Die Mehraufwendungen für Verpflegung decke das Gesetz aber durch die Gewährung einer mit den einkommensteuerrechtlichen Pauschregelungen für Verpflegungsmehraufwendungen (§ 9 Abs. 4a Satz 3 Nr. 3 EStG) harmonisierten Pauschbetragsregelung ab. Schließlich sei der Gesetzeshistorie (
BT-Drs. 15/4919, S. 1, 2 und 11) der Sinn und Zweck der reisekostenrechtlichen Regelung zu entnehmen, durch Pauschalierung und Typisierung Vereinfachungen im Gesetzesvollzug und damit verbundene Kosteneinsparungen zu erreichen. Dem würde eine am konkreten Einzelfall ausgerichtete Betrachtung der „geringen Entfernung“ zuwiderlaufen, weil sie einen erheblichen Verwaltungsaufwand nach sich zöge sowie Raum für unterschiedliche Bewertungen ließe und damit streitanfällig wäre.
Das BVerwG hat auch die Annahme des VGH bestätigt, dass die „geringe Entfernung“ eine Distanz von höchstens zwei Kilometern umfasst. Allerdings stützt sich das BVerwG auf eine andere Begründung. Es weist zunächst die Annahme des VGH zurück, der Dienstreisende könne sich bei einer solchen Entfernung seine Verpflegung von seiner Dienststätte oder Wohnung mitnehmen. Das Gesetz verknüpfe die Mitnahmemöglichkeit in § 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG i.V.m. § 9 Abs. 4a Satz 3 Nr. 3 EStG mit der Dauer der Dienstreise, wonach bei bis zu achtstündigen Dienstreisen unabhängig von der Entfernung kein Tagegeld für Verpflegungsmehraufwendungen gewährt werde. Es berücksichtige damit, dass die bloße Entfernung in keinem Zusammenhang stehe zur Möglichkeit, benötigte Verpflegung mit sich zu führen (beispielsweise nehmen üblicherweise auch Wanderer bei größeren Etappen die benötigte Verpflegung mit). Das BVerwG teilt auch nicht die Auffassung des VGH, ein Dienstreisender könne sich innerhalb von zwei Kilometern die Verpflegung in bekannter Umgebung beschaffen. Dem liege die Annahme zugrunde, ein Dienstreisender kenne typischerweise an jeder richtungsunabhängig bis zu zwei Kilometern von seiner Dienststätte oder Wohnung entfernten Stelle, an der er das Dienstgeschäft erledigt, oder in deren Umgebung Möglichkeiten, sich ohne Mehrkosten zu verpflegen. Zwar trügen die Regelungen in § 8 Satz 1 BRKG (hälftige Kürzung der Pauschale bei Dienstreisen über 14 Tagen) und § 8 Satz 4 BRKG (Entfall der Pauschale für Zeiten des Aufenthalts in der Wohnung) dem Umstand Rechnung, dass ein ortskundiger Beamter sich zu niedrigeren oder sogar ohne Mehrkosten verpflegen könne. Dem Gesetz lasse sich aber nicht die Annahme entnehmen, ein Beamter kenne typischerweise auch noch in einer Entfernung von bis zu zwei Kilometern von Dienststätte oder Wohnung kostengünstige Verpflegungsmöglichkeiten. Hierfür gebe es auch keinen tatsächlichen Befund. Entsprechende Feststellungen habe der VGH nicht getroffen, dessen Einschätzung sich angesichts auswärtiger Beschäftigter einer Dienststätte, die zum Dienst ein- und nach Dienstschluss wieder auspendelten und dementsprechend oft nur über begrenzte Ortskenntnisse verfügen würden, auch nicht auf eine allgemeine Lebenserfahrung stützen lasse.
Für das BVerwG war vielmehr die Überlegung entscheidend, dass die „geringe Entfernung“ dem Beamten ermöglicht, sich wie an Tagen ohne Dienstreisen zu verpflegen. Dazu sei erforderlich, dass er sich während der Dienstreise zu seiner Dienststätte oder Wohnung begeben könne, um sich dort oder in deren Umgebung in gewohnter Weise zu verpflegen. Dem liege zugrunde, dass die während der Dienstzeit in der Dienststätte oder Wohnung oder deren Umgebung anfallenden Verpflegungskosten im Ausgangspunkt der allgemeinen Lebensführung zuzuordnen seien und das Tagegeld nur für dienstlich veranlasste Verpflegungsmehraufwendungen gewährt werde. § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG stelle nach Art einer Rückausnahme die Fälle „geringer Entfernung“ der Dienstverrichtung in der Dienststätte oder Wohnung gleich und ordne die Verpflegungskosten insgesamt wieder der privaten Lebensführung zu. Das sei gerechtfertigt, wenn der Beamte typischerweise zu seiner Dienststätte oder Wohnung zurückkehren und sich dort oder in deren Umgebung wie an dienstreisefreien Tagen verpflegen könne, was bei typisierender Betrachtung bei einer Distanz von zwei Kilometer je nach den Gegebenheiten zu Fuß, mit dem Fahrrad oder motorisiert hin- und zurück noch möglich sei. Die Festlegung der „geringen Entfernung“ auf (bis zu) zwei Kilometer in Ziffer 6.1.3 der zum Bundesreisekostengesetz erlassenen (norminterpretierenden) Verwaltungsvorschrift gebe daher den Gesetzesinhalt zutreffend wieder.
Die Auffassung des VGH, die „geringe Entfernung“ sei nach der Luftlinie zu bestimmen, teilt das BVerwG nicht. Maßgebend ist vielmehr die kürzeste mit einem PKW zurücklegbare Straßenentfernung. Dies hat das BVerwG folgendermaßen begründet: Wortlaut und Systematik (Vergleich zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 Satz 4 EStG) der Vorschrift erlaubten das Abstellen auf die Straßenentfernung, ohne dass der Vergleich mit den in § 5 BRKG verwendeten Begriffen „Wegstrecke“ und „zurückgelegter Strecke“ dem zwingend entgegenstehe. Entscheidend seien aber Sinn und Zweck des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG, wonach es auf die typischerweise bestehende Möglichkeit der tatsächlichen Erreichbarkeit der Dienststätte oder Wohnung ankomme, weshalb der Beamte auch eine grundsätzlich realistische Rückkehrmöglichkeit haben müsse, über die die Luftlinienentfernung nichts besage. Es komme nur die kürzeste Straßenentfernung in Betracht, weil nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG nur „notwendige“ Reisekosten vergütet würden. Diese Entfernung könne die Reisekostenstelle anhand im Internet verfügbarer Routenplaner unter Angabe der jeweiligen Postanschriften leicht ermitteln. Die Reisekostenstelle bestimme im Rahmen ihrer Sachaufklärungspflicht (§ 24 VwVfG), welchen Routenplaner sie (üblicherweise) verwende. Es sei auch nur die mit einem PKW befahrbare Entfernung zu berücksichtigen. Hierfür sprächen zwei Gründe: Damit die 2-Kilometer-Grenze bei der gebotenen typisierenden Betrachtung nicht überschritten werde, müsse sie auch im Falle der regelmäßig längsten Streckenführung gelten; die PKW-Strecke sei typischerweise länger als die fußläufig oder mit einem Fahrrad zurücklegbare Strecke (Nutzung von mit PKW nicht befahrbaren Abkürzungen oder Einbahnstraßen in Gegenrichtung). Zudem widerspräche es den Grundsätzen der Vereinfachung, Typisierung und Pauschalierung, wenn die Reisekostenstelle gehalten wäre, regelmäßig nach der Art der Fortbewegung differenzierende Straßenentfernungen zu ermitteln und miteinander zu vergleichen. Aus den genannten Grundsätzen folge auch, dass es nicht auf die im Einzelfall tatsächlich genutzte Strecke, sondern nur auf die übliche Streckenführung ankomme, weshalb am Dienstreisetag bestehende Verkehrshindernisse etwa infolge von Straßensperrungen oder tatsächlich erfolgte Umwege (z.B. wegen Verkehrsstaus) unberücksichtigt zu bleiben hätten. Hier betrug nach den Feststellungen des VGH die Entfernung nach Straßenkilometern 2,1 Kilometer und war daher nicht mehr „gering“.
