Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger wendet sich gegen seine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis durch Disziplinarverfügung des Dienstherrn.
Der Kläger ist Polizeihauptmeister (Besoldungsgruppe A 9) im Dienst des beklagten Landes Baden-Württemberg. Nach der Einleitung eines staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens gegen den Kläger leitete das Polizeipräsidium ein sachgleiches Disziplinarverfahren ein und setzte es für die Dauer des Strafverfahrens aus. Die Staatsanwaltschaft stellte das strafrechtliche Ermittlungsverfahren teilweise ein; von dem verbliebenen Vorwurf wurde der Kläger freigesprochen. Daraufhin nahm der Beklagte das Disziplinarverfahren wieder auf.
Mit Verfügung vom April 2019 entfernte der Beklagte den Kläger wegen der Handlungen, die Gegenstand der strafrechtlichen Ermittlungen waren, aber auch wegen weiterer Verhaltensweisen aus dem Beamtenverhältnis. Das VG hat die gegen die Disziplinarverfügung erhobene Klage abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat der Berichterstatter im Vorfeld der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass wegen des Erfordernisses einer förmlichen Einbeziehung der Vorwürfe in das Disziplinarverfahren derzeit offen sei, ob die über den Gegenstand des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens hinausgehenden Sachverhalte hätten berücksichtigt werden dürfen. Der VGH führte sodann eine mündliche Verhandlung durch, bei der zu allen dem Kläger vorgeworfenen Punkten Beweis erhoben wurde.
Der VGH hat die Disziplinarverfügung aufgehoben und die Berufung des Klägers im Übrigen zurückgewiesen. Die Disziplinarverfügung sei verfahrensfehlerhaft, soweit sie Verhaltensweisen des Klägers betreffe, die nicht Gegenstand der Strafverfahren gewesen seien. Materiell sei die Disziplinarverfügung daher nur auf der Grundlage der übrigen, wirksam in das behördliche Disziplinarverfahren einbezogenen Sachverhalte zu prüfen. Auf dieser Grundlage habe der Kläger die ihm obliegenden Dienstpflichten schuldhaft verletzt. Das als mittelschwer einzustufende Dienstvergehen rechtfertige allerdings noch nicht die in der Disziplinarverfügung ausgesprochene Höchstmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Von der ihm durch das Landesrecht eingeräumten Möglichkeit, die Verfügung zu ändern und auf eine mildere Maßnahme zu erkennen, mache der Senat keinen Gebrauch. Wegen der nicht wirksam in das Disziplinarverfahren einbezogenen Vorwürfe sehe der Senat ausnahmsweise von einer – allein in Betracht kommenden – Zurückstufung des Klägers ab. Nach entsprechender Ausdehnung des Disziplinarverfahrens komme den Vorwürfen derart erhebliches disziplinarisches Gewicht zu, dass sie in einer Gesamtschau mit den erwiesenen Pflichtverletzungen weiterhin die Entfernung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis rechtfertigen könnten. Mit einer milderen Disziplinarmaßnahme könne daher keine Beschleunigung des Verfahrens erreicht werden. Vielmehr erscheine es sachgerecht, durch die isolierte Aufhebung der Verfügung entsprechend dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens eine Gesamtwürdigung der in engem zeitlichen und teilweise auch inhaltlichen Zusammenhang stehenden Vorwürfe zu ermöglichen.
Mit der Revision macht der Kläger insbesondere geltend, die fehlerhafte Behandlung der auch nach Auffassung des Berufungsgerichts nicht wirksam in das Verfahren einbezogenen Vorwürfe müsse zur Einstellung des Disziplinarverfahrens führen.
Das BVerwG hat die Revision des Klägers zurückgewiesen. Es hat zur Begründung insbesondere ausgeführt:
I. Die angegriffene Berufungsentscheidung unterliegt einer umfassenden revisionsgerichtlichen Überprüfung, da der Kläger durch sie in mehrfacher Hinsicht beschwert ist.
Eine formelle Beschwer folgt aus der Zurückweisung der Berufung im Übrigen. Eine materielle Beschwer ergibt sich darüber hinaus aus dem Umstand, dass das Berufungsgericht die Abschlussverfügung nach § 21 Satz 1 AGVwGO BW aufgehoben hat. Zwar hat der Kläger damit sein primäres Klageziel, die ihn belastende Disziplinarverfügung aus der Welt zu schaffen, zunächst erreicht. Das Disziplinarverfahren ist hierdurch indes nicht beendet, vielmehr hat die Behörde eine neue Abschlussentscheidung zu treffen. Hierbei hat sie zu berücksichtigen, dass das Berufungsgericht die ausdrückliche Entscheidung getroffen hat, von einer „reformatorischen“ Milderung der Verfügung nach § 21 Satz 2 AGVwGO BW abzusehen; die in diesem Zusammenhang stehenden Ausführungen zum Erwiesensein eines Dienstvergehens binden den Beklagten.
Die Notwendigkeit der Prüfung, ob ein Dienstvergehen erwiesen ist, folgt dem speziellen Normprogramm der genannten Vorschrift. Das dem Gericht in § 21 Satz 2 AGVwGO BW auf der Rechtsfolgenseite eingeräumte Ermessen, die Verfügung aufrechtzuerhalten oder zugunsten des Beamten zu ändern, setzt tatbestandlich jeweils das Erwiesensein eines Dienstvergehens voraus; andernfalls kommt nur eine isolierte Aufhebung der rechtswidrigen Disziplinarverfügung nach Satz 1 in Betracht. Um zu der Ermessensentscheidung nach § 21 Satz 2 AGVwGO BW gelangen zu können, muss das Gericht daher zunächst prüfen, ob ein Dienstvergehen vorliegt.
Die Ausführungen in den Urteilsgründen zum Erwiesensein des Dienstvergehens beschweren den Kläger materiell, da sie als Element des Streitgegenstands an der Rechtskraft der Gerichtsentscheidung teilnehmen und materielle Bindungswirkung für das künftige Disziplinarverfahren entfalten. Wegen der Besonderheiten des Disziplinarrechts ist die Bindungswirkung disziplinargerichtlicher Urteile weit zu verstehen. Entscheidet das Gericht aufgrund einer Disziplinarklage des Dienstherrn durch Disziplinarurteil, so erwächst neben dem Tenor auch die Feststellung in Rechtskraft, dass der Beamte durch ein bestimmtes Verhalten ein Dienstvergehen begangen hat. Bei behördlich verhängten Disziplinarmaßnahmen, über die das Gericht – innerhalb der durch die Disziplinarverfügung gezogenen Grenzen des Streitgegenstands – zu befinden hat, kann nichts anderes gelten. Auch hier nehmen die gerichtlichen Ausführungen zum Erwiesensein des Dienstvergehens an der materiellen Rechtskraft teil, ohne dass es darauf ankommt, ob das Gericht von seiner Abänderungsbefugnis Gebrauch macht.
Die Urteilsgründe können allerdings nur insoweit in Rechtskraft erwachsen, als es um Vorwürfe geht, die von der Behörde wirksam in das Disziplinarverfahren einbezogen wurden und Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung waren. Äußert sich das Gericht dagegen – wie hier – zu aus seiner Sicht nicht wirksam einbezogenen Handlungen, so nehmen die betreffenden Ausführungen nicht an der Bindungswirkung für ein späteres Disziplinarverfahren teil. Sie müssen als „nicht geschrieben“ gelten und dürfen im weiteren Verfahrensgang nicht berücksichtigt werden.
II. Der VGH hat die Disziplinarverfügung im Ergebnis zu Recht gemäß § 21 Satz 1 AGVwGO BW aufgehoben. Die Aufhebung erfolgte allerdings mit einer zum Teil unzutreffenden Begründung.
Nach § 11 Abs. 1 LDG BW ist der Beamte über die Einleitung des Disziplinarverfahrens zu unterrichten, sobald dies ohne Gefährdung der Aufklärung des Sachverhalts möglich ist. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift ist ihm hierbei zu eröffnen, welches Dienstvergehen ihm zur Last gelegt wird. Die Einleitungsverfügung muss Art, Umfang, Zeit und Ort der dem Beamten vorgeworfenen Handlungen so konkret beschreiben, dass es diesem möglich ist, sich zur Sache zu äußern und ggf. entlastende Umstände vorzutragen.
Dem wird die Einleitungsverfügung nicht gerecht. Auch wenn das Berufungsgericht in Bezug auf diesen Tatvorwurf zumindest wegen der insoweit unzureichenden Einleitungsverfügung nicht von einem erwiesenen Dienstvergehen ausgehen und insoweit keine rechtskraftfähige Feststellung treffen durfte, hat sich dieser Mangel nicht auf seine Entscheidung ausgewirkt, die Disziplinarverfügung aufzuheben.
III. Die vom Kläger zusätzlich zu der Aufhebung der Disziplinarverfügung begehrte Verfahrenseinstellung kommt nicht in Betracht, da kein dauerhaftes Verfahrenshindernis besteht.
Soweit die Vorwürfe nach Feststellung des Berufungsgerichts nicht wirksam zum Gegenstand des Disziplinarverfahrens gemacht wurden, ist zwar keine Belehrung und Anhörung des Klägers erfolgt. Dieses Versäumnis wirkt sich aber im Ergebnis schon deshalb nicht aus, weil es nur denjenigen Teil des Disziplinarverfahrens betrifft, auf den sich nach den obigen Darlegungen die Rechtskraft des Urteils nicht erstreckt.
Ebenfalls nicht zur Einstellung des Disziplinarverfahrens führt die vom Kläger erhobene Rüge, dass das Berufungsgericht eine Beweiserhebung und rechtliche Bewertung in Bezug auf einzelne Vorwürfe vorgenommen habe, obwohl es im angegriffenen Urteil selbst davon ausgegangen sei, dass diese kein wirksamer Gegenstand des Disziplinarverfahrens geworden sind. Ein gerichtlicher Verfahrensfehler kann in der Vernehmung von Zeugen zu den nicht einbezogenen Vorwürfen schon deshalb nicht gesehen werden, weil hinsichtlich der wirksamen Einbeziehung dieser Tatkomplexe die maßgebliche richterliche Überzeugungsbildung – ungeachtet des vorangehenden Hinweises des Berichterstatters – erst in der Schlussberatung erfolgen konnte.
Im Übrigen könnte sich hieraus in keinem Fall ein Grund für eine Einstellung des Verfahrens ergeben. Da es sich um nicht entscheidungstragende Ausführungen handelt, die rechtlich als nicht geschrieben gelten, wäre die Disziplinarbehörde daran in einem späteren Verfahren nicht gebunden. Selbst eine etwaige richterliche Befangenheit könnte daher nicht zu der vom Kläger begehrten Verfahrenseinstellung führen.
IV. Ein revisibler Rechtsverstoß lag schließlich auch nicht darin, dass das Berufungsgericht von der Abänderungsbefugnis des § 21 Satz 2 AGVwGO BW keinen Gebrauch gemacht hat.
Die Gerichte dürfen nur zurückhaltend von der in § 21 Satz 2 AGVwGO BW eingeräumten gerichtlichen Gestaltungsbefugnis Gebrauch machen. § 21 Satz 2 AGVwGO BW (bzw. die bundesrechtliche Parallelvorschrift des § 60 Abs. 2 Satz 2 BDG n.F.) enthält eine Ausnahmeregelung, mit der ein Systembruch verbunden ist. Denn nach der Ausweitung der behördlichen Disziplinarkompetenz soll den Gerichten gerade keine originäre Disziplinargewalt mehr zukommen. Dementsprechend sieht § 21 Satz 1 AGVwGO BW im Fall der Rechtswidrigkeit der Disziplinarverfügung grundsätzlich deren Aufhebung vor. Es ist dann Sache der Disziplinarbehörde, eine andere Abschlussverfügung zu erlassen. Für den ausnahmsweise möglichen Ausspruch einer Disziplinarmaßnahme durch das Gericht müssen daher besondere Gründe vorliegen. Er kommt nur in Betracht, wenn die Rechtsverletzung mit der gerichtlichen Entscheidung beseitigt werden kann.
Dass das Berufungsgericht diesen begrenzten Anwendungsbereich verkannt hat und § 21 Satz 2 AGVwGO BW als eine Sollvorschrift versteht, hat sich im vorliegenden Fall nicht ausgewirkt, da das Gericht von einer Inanspruchnahme der Abänderungsbefugnis unter Hinweis auf die Aspekte der Verfahrensbeschleunigung und Prozessökonomie abgesehen hat.
Kontext der Entscheidung
I. Umfassende Disziplinarbefugnis des Dienstherrn
Baden-Württemberg war das erste Bundesland, das – bereits im Jahr 2008 – eine umfassende Disziplinarbefugnis des Dienstherrn vorsah, d.h. die Möglichkeit, die disziplinare Höchstmaßnahme – Entfernung aus dem Beamtenverhältnis bzw. Aberkennung des Ruhegehalts – durch Verwaltungsakt auszusprechen. Traditionell war der Ausspruch der disziplinaren Höchstmaßnahme den Disziplinargerichten auf eine entsprechende Disziplinarklage des Dienstherrn vorbehalten. Das BVerwG (Urt. v. 21.04.2016 - 2 C 4/15 - BVerwGE 155, 6) hat in dieser Systemänderung ebenso wie das nachfolgend mittels der Verfassungsbeschwerde angerufene BVerfG (Beschl. v. 14.01.2020 - 2 BvR 2055/16 - BVerfGE 152, 345) keine Verletzung hergebrachter Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gesehen.
Dem Beispiel Baden-Württembergs sind später – dem Grunde nach, nicht in allen Details der Ausgestaltung – der Bund, Brandenburg (jeweils 2024) und Hamburg (2025) gefolgt.
II. Gerichtliche Verfahrensweise bei Rechtsfehlern der Disziplinarverfügung
Im behördlichen Verfahren, d.h. im Widerspruchsverfahren, können Rechtsfehler der Disziplinarverfügung geheilt werden (§ 45 VwVfG), ggf. auch unbeachtlich sein (§ 46 VwVfG). Im gerichtlichen Verfahren führen Rechtsfehler üblicherweise zur Aufhebung der Verfügung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Bei einer umfassenden Disziplinarbefugnis des Dienstherrn liegt dieses Ergebnis nahe, näher als bei einer zwischen Dienstherrn und Disziplinargericht geteilten Disziplinarbefugnis. Allerdings ist ein wichtiges Prinzip des Disziplinarrechts auch das Beschleunigungsgebot. Der Beschleunigungsgedanke war auch ein zentrales Motiv bei der Systemveränderung hin zur umfassenden Disziplinarbefugnis des Dienstherrn in den unter I. genannten jüngeren Disziplinargesetzen. Dem Beschleunigungsgedanken entspricht es, wenn der Gesetzgeber dem Disziplinargericht die Möglichkeit gibt, unter bestimmten Voraussetzungen die Disziplinarverfügung trotz ihrer Rechtsfehler aufrechtzuerhalten oder – zugunsten des Beamten – abzuändern.
So hebt nach § 21 Satz 1 AGVwGO BW das Gericht die Disziplinarverfügung zwar auf, soweit sie rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Ist ein Dienstvergehen erwiesen, kann das Gericht aber gemäß § 21 Satz 2 AGVwGO BW die Verfügung auch aufrechterhalten oder zugunsten des Beamten ändern, wenn mit der gerichtlichen Entscheidung die Rechtsverletzung beseitigt ist. Eine ähnliche Regelung findet sich in § 60 Abs. 1 und 2 BDG.
III. Gegenstand des disziplinaren Vorwurfs
Gegenstand des disziplinaren Vorwurfs sind lediglich die Sachverhalte, die dem Beamten in der Einleitungsverfügung (§ 17 BDG bzw. die entsprechende Bestimmung des LDG) oder einer Ausdehnungsverfügung (§ 19 BDG bzw. die entsprechende Bestimmung des LDG) als Pflichtverletzungen vorgeworfen und ihm mitgeteilt worden sind, im Falle der Disziplinarklage diejenigen Vorwürfe, die in der Disziplinarklage (§ 52 BDG a.F. bzw. die entsprechende Bestimmung des LDG) oder in der Nachtragsdisziplinarklage (§ 53 BDG a.F. bzw. die entsprechende Bestimmung des LDG) enthalten sind. Nur auf diese Vorwürfe haben sich die disziplinarbehördlichen und -gerichtlichen Ermittlungen und Prüfungen zu erstrecken, nur sie sind Gegenstand der abschließenden Disziplinarentscheidung.
IV. Rechtskrafterstreckung auf die Ausführungen zum Erwiesensein eines Dienstvergehens
Nach § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. In diesem Umfang tritt damit materielle Rechtskraft ein, d.h. der durch das Urteil ausgesprochene Inhalt ist in jedem Verfahren zwischen den Beteiligten bindend. Der Streitgegenstand besteht aus der erstrebten Rechtsfolge, die im Klageantrag zum Ausdruck kommt, und dem Klagegrund, d.h. dem Sachverhalt, aus dem sie sich ergeben soll. Die Rechtskraft bindet deshalb auch, wenn und soweit sich die entschiedene Frage in einem späteren Verfahren mit einem anderen Streitgegenstand als (präjudizielle) Vorfrage stellt. Allerdings erfasst die inhaltliche Bindungswirkung aus § 121 VwGO nur die Entscheidung über den Streitgegenstand selbst, nicht aber die hierzu vorgreiflichen Rechtsverhältnisse oder Vorfragen.
Im Verwaltungsprozess besteht die Besonderheit, dass bereits der Streitgegenstand der Gestaltungsklagen regelmäßig zweistufig ist. Im Falle der Anfechtungsklage wird nicht nur der angefochtene Verwaltungsakt aufgehoben; festgestellt ist mit dem Urteil vielmehr zugleich, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat. Das Urteil erschöpft sich nicht in der bloßen Kassation, sondern verbietet der Behörde zugleich, in derselben Sache gegenüber demselben Beteiligten erneut eine entsprechende Verfügung zu erlassen. Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage. Mit dem Ausspruch des Gerichts ist auch die Feststellung verbunden, dass dem Kläger der geltend gemachte Anspruch zusteht, die Voraussetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage mithin vorliegen. Dies gilt auch umgekehrt im Falle der Erfolglosigkeit.
Auch ein Disziplinarurteil hat notwendigerweise eine zweistufige Struktur und erschöpft seine Rechtskraftwirkung nicht im Gestaltungsausspruch. Wie bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist mit der Verhängung einer Disziplinarmaßnahme notwendig die Feststellung eines Dienstvergehens verbunden (vgl. § 77 Abs. 3 BBG und § 47 Abs. 3 BeamtStG). Das Urteil, mit dem eine Disziplinarmaßnahme ausgesprochen wird, umfasst damit zugleich die Feststellung, dass in dem abgeurteilten Lebenssachverhalt ein bestimmtes, konkretes Dienstvergehen liegt.
Ausführlich in BVerwG, Urt. v. 22.09.2016 - 2 C 17/15 Rn. 8 ff. - BVerwGE 156, 159.
V. Literaturhinweis
Vgl. die Anmerkung zum vorliegend zu besprechenden Urteil von Baunack, NVwZ 2025, 1178 und den Aufsatz zur Rolle der Gerichte nach dem BDG 2024 zwischen Kontroll-, Reparatur- und Disziplinarbefugnis von Domgörgen, NVwZ 2025, 1476.
