Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin, die als Inhaberin einer Wohnung beitragspflichtig war, wandte sich gegen die Festsetzung von Rundfunkbeiträgen für die Monate Oktober 2021 bis März 2022. Sie machte geltend, der öffentlich-rechtliche Rundfunk biete seit Jahrzehnten kein hinreichend ausgewogenes und vielfältiges Programm. Er befördere Meinungseinfalt statt der verfassungsrechtlich gebotenen Meinungsvielfalt und greife insbesondere Meinungen und Themen, die in den sog. alternativen Medien diskutiert würden, nicht auf. Sie verwies auf eine Untersuchung exemplarisch ausgewählter Nachrichtensendungen, die ergeben habe, dass die Kriterien von Objektivität, Unparteilichkeit, Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit nicht erfüllt würden. Es könne in der Gesamtschau von einem offenkundigen Versagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bei Erfüllung seines Funktionsauftrags gesprochen werden. Die zuständigen Aufsichtsgremien schritten nicht ein und Programmbeschwerden werde nicht effektiv nachgegangen. Dies führe zu einem Entfallen ihrer in einem synallagmatischen Austauschverhältnis stehenden Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags.
Die Klage blieb in den Vorinstanzen erfolglos. Der VGH München führte in seinem Berufungsurteil vom 17.07.2023 (7 BV 22.2642) aus, er sehe sich an einer erneuten Prüfung der zur Verfassungskonformität der Beitragspflicht aufgeworfenen Rechtsfragen infolge der Bindung an das Urteil des BVerfG vom 18.07.2018 (1 BvR 1675/16 u.a.) gehindert. Diese Bindung betreffe auch die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast, deren konkrete Gegenleistung allein in der Möglichkeit des Rundfunkempfangs bestehe. Auf dieser Grundlage könne der Beitragspflicht nicht der Einwand entgegengehalten werden, der öffentlich-rechtliche Rundfunk biete kein hinreichend ausgewogenes und vielfältiges Programm. Die grundrechtlich geschützte Programmfreiheit des Beklagten setze eine institutionelle Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gegenüber politischen und gesellschaftlichen Verhältnissen voraus und schütze vor unmittelbarer und mittelbarer Einflussnahme Außenstehender. Auf die Frage, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen verfassungsgemäßen Funktionsauftrag verfehle, komme es daher nicht an; sie bedürfe keiner Aufklärung durch das Gericht. Diese Kontrolle obliege vielmehr den zuständigen Gremien als Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Die Klägerin könne ihre Einwände im Wege der Programmbeschwerde geltend machen.
Das BVerwG hat das Berufungsurteil aufgehoben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den VGH zurückverwiesen.
Das Berufungsgericht habe dem Präjudiz des BVerfG zum Rundfunkbeitragsrecht vom 18.07.2018 zu Unrecht entnommen, dass der die Beitragspflicht legitimierende Vorteil allein in der bloßen Empfangsmöglichkeit des Angebots der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten liege. Vielmehr stütze sich das BVerfG dort für die materiell-verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beitragspflicht tragend darauf, dass der die Beitragserhebung rechtfertigende individuelle Vorteil in der Möglichkeit zur Nutzung eines den Anforderungen des klassischen Funktionsauftrags entsprechend ausgestalteten Programms liege. Das Äquivalenzprinzip gebiete, dass der Beitragspflicht ein objektiv vorteilhaftes öffentlich-rechtliches Medienangebot gegenüberstehe. Dieses Präjudiz sei auch im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblich, weil es sich in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht um einen echten Parallel- oder Wiederholungsfall handle.
Allerdings begründe § 2 Abs. 1 RBStV nicht die von der Klägerin geltend gemachte synallagmatische Leistungsverpflichtung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Eine Schlecht- oder Nichterfüllung des Funktionsauftrags durch deren Programmangebot führe auf einfachgesetzlicher Ebene nicht zu einem Wegfall der Beitragspflicht, zu deren Minderung oder zu einem Durchsetzungshindernis. Zu diesem Ergebnis kommt das revisionsgerichtliche Urteil auf der Grundlage einer Auslegung des revisiblen § 2 Abs. 1 RBStV. Der Gesetzgeber habe bei einer an Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik und Sinn und Zweck der Bestimmungen orientierten Auslegung (vgl. Rn. 23 ff.) nicht vorgesehen, dass Defizite im Programm der Beitragspflicht entgegengehalten werden könnten. Zu einer solchen einfachgesetzlichen Ausgestaltung sei er im Lichte der verfassungsrechtlichen Maßstäbe auch berechtigt gewesen. Denn er dürfe sich in einem Massenverfahren wie der Erhebung des Rundfunkbeitrags in erheblichem Umfang von Praktikabilitätserwägungen mit dem Ziel der Einfachheit der Erhebung leiten lassen und im Vertrauen auf die zur Sicherung von Vielfalt und Ausgewogenheit geschaffenen Strukturen und Vorgaben von einer Prüfung der Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags im Einzelfall absehen.
Der durch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Wege einer Vorzugslast ausgelöste Konnex zwischen Beitragspflicht und Vorteilhaftigkeit des öffentlich-rechtlichen Programmangebots finde seine Verankerung allein auf verfassungsrechtlicher Ebene, in der sachlichen Rechtfertigung der Beitragspflicht des § 2 Abs. 1 RBStV. Das dort zur Anwendung kommende verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip gewähre dem Gesetzgeber aber einen weiten Gestaltungsspielraum und sei erst dann verletzt, wenn kein konkreter Bezug mehr zwischen dem gesetzlich definierten Vorteil und dem Abgabenpflichtigen erkennbar sei, mithin eine gröbliche Verletzung der Äquivalenz vorliege. Dazu komme die Besonderheit, dass die Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrags weder mit letzter Gewissheit empirisch belegt noch anhand betriebswirtschaftlicher Kennzahlen kontrolliert werden könne. Als Träger der Rundfunkfreiheit seien die Rundfunkanstalten zudem berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Grundentscheidungen – ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen und anhand anerkannter Maßstäbe zu bestimmen, was diese in publizistischer Hinsicht verlangten.
Dieses Spannungsverhältnis zwischen Beitragspflicht und Rundfunkfreiheit löst das BVerwG bei der Herausbildung des verfassungsrechtlichen Kontrollmaßstabes: Könne mit Rücksicht auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei Ausgestaltung der äquivalenten Gegenleistung und auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das zur Erfüllung des Funktionsauftrags Gebotene nicht positiv bestimmt werden, so müsse sich die Würdigung, ob die einfachgesetzlich angeordnete Beitragspflicht infolge eines groben Missverhältnisses zwischen Beitragslast und Vorteilhaftigkeit des öffentlich-rechtlichen Programmangebots verfassungsrechtlich nicht mehr gerechtfertigt werden könne, an einem Unterschreiten der verfassungsrechtlichen Zielvorstellungen für das öffentlich-rechtliche Programmangebot orientieren. Die maßgebliche Schwelle sei erst dann erreicht, wenn das Gesamtprogrammangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in sämtlichen Verbreitungsmedien über einen längeren Zeitraum evidente und regelmäßige Defizite hinsichtlich der gegenständlichen und meinungsmäßigen Vielfalt und Ausgewogenheit erkennen lasse. Ab Rn. 40 der Entscheidung finden sich dazu nähere Ausschärfungen des Maßstabes: In den Blick zu nehmen sei das aus Hörfunk, Fernsehen und Telemedien bestehende mediale Gesamtprogrammangebot aller öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter, die vom Rundfunkbeitrag profitierten. Es bestehe auch die Möglichkeit, das defizitäre Angebot einer Landesrundfunkanstalt durch das Angebot anderer öffentlich-rechtlicher Veranstalter zu kompensieren. Die Betrachtung des Programmangebots müsse eine Zeitspanne von nicht unter zwei Jahren umfassen, die mit dem im angefochtenen Bescheid abgerechneten Zeitraum ende. Da mit dem Rundfunk-Urteil des BVerfG vom 18.07.2018 die Verfassungskonformität des damaligen Programmangebots implizit bestätigt worden sei, blieben Zeiträume vor dieser Entscheidung außer Betracht. Ein nur vereinzeltes oder punktuelles Unterschreiten der verfassungsrechtlichen Zielvorgaben bei bestimmten Themen oder Inhalten genüge nicht. Dies gelte auch für eine parteipolitisch tendenziöse Prägung einzelner journalistischer Formate oder Akteure. Dagegen könne eine parteipolitische Instrumentalisierung oder Indienstnahme des Rundfunks für sonstige außerpublizistische Zweck eine verfassungsrechtliche Relevanz entwickeln. Auch sei es verfassungsrechtlich nicht geboten, alle zulässigen, ggf. auch in sog. „alternativen Medien“ vertretenen Meinungen gleichgewichtig abzubilden. Dass der Rundfunk die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnehme und möglichst breit und vollständig wiedergebe, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielten, sei im Rahmen einer dualen Rundfunkordnung, in der öffentlich-rechtliche und private Veranstalter nebeneinanderstünden, eine durch das Gesamtangebot aller Veranstalter zu erfüllende Aufgabe. Auch die Frage der Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks könne als faktisches Phänomen ohne normativen Gehalt nicht als Gradmesser der Verfassungskonformität des Rundfunkbeitrags herangezogen werden.
Ob ein solches Unterschreiten des verfassungsrechtlich Gebotenen vorliege und damit die Verfassungskonformität des § 2 Abs. 1 RBStV in Rede stehe, bedürfe zunächst der tatrichterlichen Aufklärung und Würdigung. Hier sei ein Gericht nicht durch einen Beurteilungsspielraum der Rundfunkanstalten selbst oder deren Aufsichtsgremien gebunden. Sollte sich ein Gericht unter Anlegung dieses Maßstabes die Überzeugung bilden, dass die Beitragspflicht in Ansehung des Programmangebots verfassungsrechtlich nicht mehr zu rechtfertigen sei, so müsse damit das BVerfG im Wege der Normenkontrolle befasst werden.
