Kontext der Entscheidung
I. Festsetzung von Emissionskontingenten nach „altem Recht“ gemäß § 1 Abs. 4 BauNVO
Die Schwierigkeiten einer (rechtmäßigen) Emissionskontingentierung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO („altes Recht“) sind bereits vielfach beschrieben worden (vgl. Menke, NVwZ 2022, 444; Külpmann, jurisPR-BVerwG 17/2019 Anm. 4; Würfel, jurisPR-UmwR 1/2023 Anm. 3; Kuchler, jurisPR-UmwR 5/2022 Anm. 2; Kuchler, jurisPR-UmwR 8/2023 Anm. 2; Kuchler, jurisPR-UmwR 6/2025 Anm. 2, jeweils m.w.N.). Aus der für eine Emissionskontingentierung bislang nur zur Verfügung stehenden Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO hat die Rechtsprechung insbesondere die nachfolgend unter 1. bis 12. zusammengefassten Anforderungen abgeleitet. Ein Verstoß gegen diese Anforderungen führt nach der übereinstimmenden obergerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans; außerdem handelt es sich um einen sog. „Ewigkeitsfehler“, der nicht gemäß § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich wird (OVG Lüneburg, Urt. v. 18.07.2019 - 1 KN 78/17 Rn. 60; OVG Greifswald, Urt. v. 11.09.2019 - 3 K 149/15 Rn. 49; VGH München, Urt. v. 20.11.2020 - 15 N 20.220 Rn. 13; VGH München, Urt. v. 31.10.2025 - 1 N 22.1639 Rn. 14, 17, 18; OVG Bautzen, Urt. v. 07.04.2022 - 1 C 1/20 Rn. 26; OVG Münster, Urt. v. 27.03.2024 - 10 D 41/19.NE Rn. 55).
1. Die Festsetzung von Emissionskontingenten kann auf § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 (sog. „interne Gliederung“) und Satz 2 (sog. „externe Gliederung“) BauNVO als Rechtsgrundlage gestützt werden. Emissionskontingente, die (fachlich) immissionswirksamen flächenbezogenen Schallleistungspegeln entsprechen, stellen keine unzulässigen Zaunwerte als Summenpegel dar (BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 7/98 Rn. 14 m.w.N.). Das kontingentierte Gebiet muss aber gegliedert sein, d.h. es müssen mindestens zwei Teilgebiete mit unterschiedlichen Emissionskontingenten festgesetzt werden (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 9 ff., 15 m.w.N.).
2. Die Gebietsgliederung muss städtebaulich begründet sein. Eine Gliederung allein nach mathematischen Grundsätzen ist unzulässig (VGH Kassel, Urt. v. 08.05.2024 - 4 C 2423/20.N Rn. 76; OVG Münster, Beschl. v. 14.08.2025 - 2 B 1244/24.NE Rn. 56, jeweils m.w.N.).
3. Bei der Kontingentierung von Gewerbegebieten muss mindestens ein Teilgebiet mit solchen Emissionskontingenten festgesetzt werden, die die Ansiedlung eines typischen Gewerbebetriebs ermöglichen. Dabei dürfen allerdings unterschiedliche Kontingente tags und nachts festgesetzt und auch sog. „Zusatzkontingente“ in sog. „Richtungssektoren“ nach der DIN 45691 berücksichtigt werden (BVerwG, Urt. v. 29.06.2021 - 4 CN 8/19 Rn. 14, 15; a.A. wohl VGH München, Beschl. v. 23.03.2023 - 1 NE 22.2414 Rn. 17). Die Voraussetzung eines in diesem Sinne auskömmlichen Emissionskontingents folgt nicht aus der Pflicht, den jeweiligen Gebietscharakter zu wahren, sondern aus der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 15; BVerwG, Beschl. v. 24.08.2023 - 4 BN 13/23 Rn. 6, jeweils m.w.N.).
4. Bei der Kontingentierung eines Industriegebiets muss mindestens ein Teilgebiet ohne jedes Emissionskontingent, also unbeschränkt, festgesetzt werden (BVerwG, Beschl. v. 07.03.2019 - 4 BN 45/18 Rn. 4; BVerwG, Urt. v. 18.02.2021 - 4 CN 5/19 Rn. 13; VGH München, Urt. v. 25.11.2022 - 15 N 21.2243 Rn. 27; OVG Münster, Urt. v. 27.03.2025 - 10 D 153/23.NE Rn. 77 ff.).
5. Die Festsetzung von Emissionskontingenten ist auch in Sondergebieten möglich (BVerwG, Beschl. v. 02.10.2013 - 4 BN 10/13 Rn. 7). Allerdings wurde, soweit ersichtlich, nie abschließend entschieden, ob die Festsetzung von Emissionskontingenten auch in Sondergebieten eine Gliederung des Plangebiets erfordert. In der (als solcher rechtlich nicht verbindlichen) DIN 45691 heißt es unter 4.3, dass eine Gliederung in Sondergebieten entbehrlich sei.
6. Gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO ist – bei Gewerbe- und Industriegebieten – auch eine sog. „externe“ Gliederung möglich. Extern gegliedert werden können aber nur Gewerbe- mit Gewerbegebieten und Industrie- mit Industriegebieten (VGH München, Urt. v. 15.06.2021 - 15 N 20.385 Rn. 34; OVG Greifswald, Urt. v. 26.04.2023 - 3 K 149/15 Rn. 65; OVG Münster, Urt. v. 27.03.2025 - 10 D 153/23.NE Rn. 93 ff.).
7. Das externe sog. „Ergänzungsgebiet“ muss seinerseits die Anforderungen an eine auskömmliche Kontingentierung bei Gewerbegebieten und keiner Kontingentierung jedenfalls eines Teilgebiets bei Industriegebieten erfüllen (BVerwG, Beschl. v. 13.05.2024 - 4 BN 26/23 Rn. 7 m.w.N.). Als Ergänzungsgebiete kommen auch Gebiete in Betracht, die bereits vollständig bebaut sind (BVerwG, Beschl. v. 13.05.2024 - 4 BN 26/23 Rn. 10; OVG Lüneburg, Beschl. v. 01.08.2024 - 1 MN 75/24 Rn. 32; OVG Greifswald, Urt. v. 26.04.2023 - 3 K 149/15 Rn. 68).
8. Wenn eine externe Gliederung erfolgen soll, muss dies im planerischen Willen der Gemeinde zum Ausdruck kommen und (z.B.) in der Begründung des Bebauungsplans dokumentiert sein (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 17, 18 m.w.N.).
9. Der Bebauungsplan muss nicht nur die Emissionskontingente (oder immissionswirksamen flächenbezogenen Schallleistungspegel) festsetzen, sondern hinreichend eindeutig auch bestimmen, nach welchem Regelwerk die Schallausbreitungsrechnung des (im Vollzug des Bebauungsplans) zur Genehmigung gestellten Vorhabens zu erfolgen hat. Dafür kommt jedenfalls auch die Festsetzung von Emissionskontingenten nach der DIN 45691 in Betracht (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 7; OVG Münster, Urt. v. 22.06.2023 - 2 D 347/21.NE Rn. 145, 150 m.w.N.; OVG Koblenz, Urt. v. 04.07.2006 - 8 C 11709/05 Rn. 24, 25; VGH München, Urt. v. 25.10.2000 - 26 N 99.490 Rn. 32, 33). Anders als (grundsätzlich ebenfalls festsetzungsfähige, vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.01.1998 - 4 NB 3/97 Rn. 5 ff.) flächenbezogene Schallleistungspegel (FSP) und immissionswirksame flächenbezogene Schallleistungspegel (IFSP) regelt die DIN 45691 selbst auch die durchzuführende Schallausbreitungsberechnung, so dass ein Verweis auf die DIN 45691 allein dem Bestimmtheitsgebot entspricht; bei der Festsetzung nur von FSP und IFSP muss die maßgebliche Schallausbreitungsberechnung dagegen ausdrücklich ebenfalls festgesetzt werden (vgl. Storr, Lärmbekämpfung, Band 5, 2010, Nr. 5, S. 196, 197, 198).
10. Jede Kontingentierung muss vorhabenbezogen sein. Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der BauNVO grundsätzlich fremd, weil sie zu einem unzulässigen „Windhundrennen“ führen kann (OVG Münster, Urt. v. 05.12.2024 - 7 D 52/22.NE Rn. 60) und einen unzulässigen Summenpegel darstellt (VGH München, Beschl. v. 23.03.2023 - 1 NE 22.2414 Rn. 16).
11. Eine kontingentierte Teilfläche darf nicht zu klein sein. Sie muss „hinreichend“ und deshalb jedenfalls so groß sein, dass sich dort ein typischer Gewerbe- oder Industriebetrieb ansiedeln kann (BVerwG, Urt. v. 29.06.2021 - 4 CN 8/19 Rn. 13; VGH München, Urt. v. 15.06.2021 - 15 N 20.1650 Rn. 45; VGH München, Beschl. v. 23.03.2023 - 1 NE 22.2414 Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.08.2020 - 2 D 25/18.NE Rn. 72 ff.)
12. Eine kontingentierte Teilfläche darf aber auch nicht so groß sein, dass sich dort mehrere Gewerbe- oder Industriebetriebe ansiedeln können oder nach dem planerischen Willen der Gemeinde sogar sollen, weil die Festsetzung anderenfalls nicht vorhabenbezogen ist und die Gefahr eines „Windhundrennens“ besteht (VGH München, Beschl. v. 23.03.2023 - 1 NE 22.2414 Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 05.12.2025 - 7 D 52/22.NE Rn. 60 ff.; a.A. OVG Lüneburg, Urt. v. 05.10.2023 - 1 KN 66/20 Rn. 51).
II. Festsetzung von Emissionskontingenten nach „neuem Recht“ gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB
Das neue Recht hat einige eindeutige Klarstellungen gebracht. Andere Fragestellungen sind zwar nicht ganz eindeutig, aber doch hinreichend klar beantwortet. Eine Fragestellung ist neu, wohl aber nur akademisch. Im Einzelnen:
1. Ganz eindeutig ist (nach hier vertretener Auffassung nur):
a) Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Gesetzesbegründung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB zeigen, dass eine neue Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Emissionskontingenten geschaffen wurde. Ein Rückgriff auf § 1 Abs. 4 BauNVO ist also jedenfalls nicht mehr erforderlich. Deshalb ist für die Festsetzung von Emissionskontingenten insbesondere auch eine Gliederung des jeweiligen Baugebiets nicht mehr erforderlich. Es kann also auch für ein gesamtes Baugebiet ein einheitliches Emissionskontingent festgesetzt werden. Klarzustellen ist, dass aber auch das neue Recht verschieden hohe Emissionskontingente für verschiedene Teilflächen eines Baugebiets und ebenso Zusatzkontingente in Richtungssektoren nicht ausschließt. Dies gilt auch in Sondergebieten; (jedenfalls) heute ist die „Regelung“ in Nr. 4.3 der DIN 45691 also richtig (geworden). Die oben dargestellten Anforderungen C.I.1. und C.I.5. sind somit entfallen bzw. geklärt.
b) Ebenfalls eindeutig ist, dass die Festsetzung von Emissionskontingenten weiterhin einer städtebaulichen (und nicht nur mathematischen) Begründung bedarf. Wenn das Baugebiet nicht mehr gegliedert wird, entfällt zwar eine Pflicht, die Gliederung zu begründen. Das heißt aber nicht, dass Emissionskontingente unter neuem Recht nicht mehr begründet werden müssen. Die Höhe der festgesetzten Emissionskontingente selbst muss vielmehr gemäß § 9 Abs. 1 i.V.m. Abs. 8 BauGB weiterhin städtebaulich begründet werden, und ebenso muss begründet werden, wenn bzw. warum und wo verschieden hohe Emissionskontingente festgesetzt werden (so ausdrücklich auch die Gesetzesbegründung, vgl.
BT-Drs. 21/781, S. 21). Insoweit bleibt es also bei der oben dargestellten Anforderung C.I.2.
c) Eindeutig weiterhin erforderlich ist es auch, nicht nur das bzw. die Emissionskontingente festzusetzen, sondern auch maßgebliche Regeln für die Schallausbreitungsberechnung, weil die Festsetzung anderenfalls unbestimmt und im Genehmigungsverfahren nicht vollziehbar ist. An dieser – auch aus dem Bestimmtheitsgebot resultierenden – Anforderung hat sich durch das neue Recht ebenfalls nichts geändert. Dieser Anforderung wird jedenfalls auch durch eine Inbezugnahme der DIN 45691 in der jeweiligen Festsetzung entsprochen, weil die DIN 45691 auch die Schallausbreitungsberechnung regelt. Eine solche ausdrückliche Inbezugnahme ist aber weiterhin erforderlich, denn die DIN 45691 gilt nicht bereits kraft Gesetzes, trotz des entsprechenden Hinweises auf die DIN 45691 in der Gesetzesbegründung (vgl.o. A.). Es bleibt also bei der oben dargestellten Anforderung C.I.9.
2. Hinreichend eindeutig ist:
Wenn nicht mehr gegliedert werden muss, müssen auch alle weiteren Anforderungen an die Emissionskontingentierung nicht mehr eingehalten werden, die ausschließlich aus dem Erfordernis der Gliederung resultierten. Insoweit gilt:
a) Wie gezeigt wurde (vgl. C.I.3. und C.I.4.), war zum alten Recht durch die Rechtsprechung des BVerwG geklärt, dass bei der Festsetzung eines Gewerbegebiets mindestens ein Teilgebiet mit einem für die Genehmigung eines typischen Gewerbebetriebs auskömmlichen Emissionskontingent festgesetzt werden musste. Und ebenso war geklärt, dass bei der Festsetzung eines Industriegebiets mindestens ein Teilgebiet ohne jedes Emissionskontingent festgesetzt werden musste.
Im grundlegenden Urteil des BVerwG vom 07.12.2017 zur Festsetzung von Emissionskontingenten im Gewerbegebiet hieß es dazu, dies sei dem Umstand geschuldet, dass auch bei Anwendung des § 1 Abs. 4 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung der Baugebiete zu wahren sei (Rn. 15). Im Beschluss des BVerwG vom 07.03.2019 (Rn. 4, 6) und im Urteil des BVerwG vom 18.02.2021 (Rn. 13) zur Festsetzung von Emissionskontingenten im Industriegebiet hieß es dazu (fast) wörtlich identisch und auch unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Urteil vom 07.12.2017, (auch) bei einer Gliederung gemäß § 1 Abs. 4 BauNVO müsse die allgemeine Zweckbestimmung eines Industriegebiets gewahrt bleiben, und diese Zweckbestimmung sei nicht gewahrt, wenn mit den Emissionskontingenten Gewerbebetriebe ab einem gewissen Störgrad im gesamten Industriegebiet ausgeschlossen werden. Diese Formulierungen deuteten darauf hin, dass der Grund für diese Anforderungen an die Festsetzung von Emissionskontingenten in Gewerbe- und Industriegebieten nicht in der Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO lagen, sondern in der – davon unabhängigen – Zweckbestimmung dieser Baugebiete. In seinem Beschluss vom 24.08.2023 hat das BVerwG die zitierte Passage aus dem Urteil vom 07.12.2017 indessen als „insofern missverständlich“ bezeichnet und klargestellt, dass die Begrenzung beim Gewerbegebiet nicht aus der Pflicht zur Wahrung des Gebietscharakters, sondern aus der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO folge (BVerwG, Beschl. v. 24.08.2023 - 4 BN 13/23 Rn. 6). Dann kann für die Forderung, bei Industriegebieten müsse ein Teilgebiet ganz unkontingentiert bleiben, nichts anderes gelten. Dies folgt auch aus der ausdrücklichen Feststellung des BVerwG bereits im Urteil vom 18.02.2021, dass es § 1 Abs. 4 BauNVO – gerade anders als die (auch bei Industriegebieten anwendbare) Regelung des § 1 Abs. 5 BauNVO – nur gestatte, ein Industriegebiet zu gliedern (BVerwG, Urt. v. 18.02.2021 - 4 CN 5/19 Rn. 15).
Diese Klarstellung stimmt auch überein mit der seit Langem vorliegenden Rechtsprechung, dass es auch eingeschränkte Gewerbegebiete (BVerwG, Beschl. v. 15.04.1987 - 4 B 71/87 Rn. 2) und ebenso auch eingeschränkte Industriegebiete geben kann (BVerwG, Beschl. v. 06.05.1993 - 4 NB 32/92 Rn. 12; differenzierend, aber ohne Auseinandersetzung mit der zitierten Entscheidung des BVerwG, Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 6. Aufl. 2025, § 9 Rn. 14). Und sie stimmt überdies überein mit der Rechtsprechung zur Zulässigkeit einer externen Gliederung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, wonach den dargestellten Anforderungen an die Emissionskontingentierung in Gewerbe- und Industriegebieten auch dadurch genügt werden kann bzw. konnte, dass diese (nur) in den externen Ergänzungsgebieten erfüllt werden. Würden diese Anforderungen aus dem Gebietscharakter folgen, wäre dies nicht möglich, weil sie dann immer auch im jeweiligen (neuen) Baugebiet selbst eingehalten werden müssten.
Die in C.I.3. und C.I.4. zitierten Anforderungen an die Emissionskontingentierung in Gewerbe- und Industriegebieten nach altem Recht gelten somit bei einer Kontingentierung nach neuem Recht nicht mehr. Daraus folgt auch, dass es keiner entsprechenden externen Gliederung und der Einhaltung dieser Anforderungen in einem Ergänzungsgebiet mehr bedarf. Die dargestellten Anforderungen C.I.6., C.I.7. und C.I.8. sind also ebenfalls nicht mehr relevant.
b) Dies bedeutet allerdings nicht, dass in Gewerbe- und Industriegebieten nunmehr beliebig niedrige Kontingente festgesetzt werden können. Vielmehr muss die Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets weiterhin gewahrt bleiben. Dies wurde auch in der Rechtsprechung zum alten Recht jedenfalls vorausgesetzt, insbesondere auch bei einer externen Kontingentierung. Auch bei einer externen Kontingentierung und einer nur im Ergänzungsgebiet auskömmlichen Kontingentierung einer Teilfläche im Gewerbegebiet und keiner Kontingentierung einer Teilfläche im Industriegebiet war es nicht zulässig, das neue Baugebiet mit so geringen Emissionskontingenten festzusetzen, dass dort die Zweckbestimmung des Gebiets nicht mehr gewahrt war. Insoweit hat sich durch das neue Recht also nichts geändert (im Ergebnis ebenso Hellriegel, NVwZ 2025, 1721; Battis/Mitschang/Reidt, DVBl 2026, 132, 135).
Die Wahrung der Zweckbestimmung hat das BVerwG bei Gewerbegebieten auch dann bejaht, wenn nur das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe als zulässig festgesetzt werden (BVerwG, Beschl. v. 15.04.1987 - 4 B 71/87 Rn. 2), und bei Industriegebieten, wenn die für diesen Gebietstyp vorgesehene Hauptnutzung überwiegend zulässig bleibt (BVerwG, Beschl. v. 06.05.1993 - 4 NB 32/92 Rn. 12). Was dies „in Zahlen“ für die Festsetzung von Emissionskontingenten bedeutet, lässt sich (noch) nicht allgemein sagen. Nach der vorliegenden Rechtsprechung ist aber jedenfalls eine Emissionskontingentierung im Gewerbegebiet zulässig, deren Ermittlung und Berechnung an den maßgeblichen Immissionsorten in der Nachbarschaft des Gebiets der Schutzanspruch eines Mischgebiets zugrunde gelegt wird, weil die Anlagen im (neuen) Gewerbegebiet dann das Wohnen in dieser Nachbarschaft nicht wesentlich stören. Dabei darf – wie schon unter altem Recht – auch weiterhin zwischen geringeren Kontingenten nachts und höheren Kontingenten tags differenziert werden (BVerwG, Urt. v. 29.06.2021 - 4 CN 8/19 Rn. 14). Im Industriegebiet ist jedenfalls eine Emissionskontingentierung zulässig, die nicht dazu führt, dass die dort vorgesehene Hauptnutzung nicht mehr überwiegend zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 18.02.2021 - 4 CN 5/19 Rn. 27). Dies kann – entsprechend den unter altem Recht bestehenden Möglichkeiten – weiterhin jedenfalls auch dadurch erreicht werden, dass ein hinreichend großes Teilgebiet des Industriegebiets unkontingentiert bleibt. Denn die Zweckbestimmung eines Industriegebiets verlangt nicht, dass das gesamte Gebiet von jeglicher Emissionskontingentierung ausgenommen wird (BVerwG, Urt. v. 07.03.2019 - 4 BN 45/18 Rn. 6; VGH München, Urt. v. 25.11.2022 - 15 N 21.2243 Rn. 27). Welche (Mindest-)Kontingente ohne ein nicht kontingentiertes Teilgebiet und/oder auch im Übrigen, also in dem nicht unkontingentierten Teil des Industriegebiets, von dessen Zweckbestimmung gefordert werden, ist, soweit ersichtlich, noch nicht entschieden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.02.2021 - 4 CN 5/19 Rn. 27, Würfel, jurisPR-UmwR 1/2023 Anm. 3 C.). Nr. 5.2.3 der DIN 18005 (vom Juli 2023) sieht für Industriegebiete tags und nachts einheitliche Schallleistungspegel von 65 dB(A) vor. Diese „Regelung“ ist jedoch rechtlich nicht verbindlich und schon deshalb nicht das Mindestmaß, weil nach der Rechtsprechung des BVerwG auch eingeschränkte Industriegebiete zulässig sind (BVerwG, Beschl. v. 06.05.1993 - 4 NB 32/92 Rn. 12).
c) Ebenfalls gilt auch unter neuem Recht die Anforderung, dass, wenn eine Gemeinde von dieser weiterhin bestehenden Möglichkeit Gebrauch macht (vgl.o. 1. a)), dass das im Gewerbegebiet auskömmlich und im Industriegebiet nicht kontingentierte (Teil-)Gebiet flächenmäßig ausreichend groß sein muss, um einen typischen Gewerbe- oder Industriebetrieb aufzunehmen (C.I.11). Denn auch diese Anforderung folgt jedenfalls nicht nur aus dem – nicht mehr bestehenden – Erfordernis einer Gliederung, sondern jedenfalls auch aus dem – weiterhin bestehenden – Erfordernis, die Zweckbestimmung des Gebiets zu wahren (OVG Münster, Urt. v. 17.08.2020 - 2 D 25/18.NE Rn. 84).
d) Zu erörtern bleiben die Anforderungen C.I.10 und insbesondere C.I.12. In der Sache übereinstimmend sind der VGH München und das OVG Münster der Auffassung, dass eine – auf § 1 Abs. 4 BauNVO gestützte – Emissionskontingentierung auch dann fehlerhaft ist, wenn das kontingentierte (Teil-)Gebiet so groß ist, dass sich dort auch mehr als ein Betrieb oder mehr als eine Anlage ansiedeln können; dann sei die Festsetzung vorhabenunabhängig, stelle einen unzulässigen Summenpegel dar und ermögliche ein unzulässiges Windhundrennen (VGH München, Beschl. v. 23.03.2023 - 1 NE 22.2414 Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 05.12.2025 - 7 D 52/22.NE Rn. 60 ff.). Das OVG Lüneburg hat dies anders gesehen und festgestellt, dass es keine flächenmäßige Obergrenze für kontingentierte Gebiete gibt (OVG Lüneburg, Urt. v. 05.10.2023 - 1 KN 66/20 Rn. 51).
Der Verfasser hat der Auffassung des VGH München und des OVG Münster bereits widersprochen. Das maßgebliche Argument ist, dass (festgesetzte) Emissionskontingente jedenfalls nach der DIN 45691 voraussetzungsgemäß, also immer, vorhabenbezogen sind, weil es nach dem Regelungsmodell der DIN 45691 um die (Zulässigkeit der) Schallabstrahlung je qm der von dem jeweiligen Betrieb oder der jeweiligen Anlage in Anspruch genommenen Fläche geht. Da jeder qm Fläche in jedem Gewerbe- oder Industrie- oder Sondergebiet aber nur einmal in Anspruch genommen werden kann, ist es (denknotwendig) ausgeschlossen, dass es zu einem Windhundrennen kommen kann (vgl. Kuchler, jurisPR-UmwR 6/2025 und 8/2023). Dass Emissionskontingente keine (unzulässigen) Summenpegel sind, hat (auch) das BVerwG bereits in seinem Urteil vom 16.12.1999 ausdrücklich festgestellt (BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 7/98 Rn. 14 m.w.N.); eine Auseinandersetzung mit dieser Entscheidung sucht man in der zitierten Rechtsprechung des VGH München und des OVG Münster vergeblich.
Die Nichtzulassungsbeschwerde gegen das zitierte Urteil des OVG Münster hat das BVerwG in seinem Beschluss vom 15.12.2025 mit der Begründung zurückgewiesen, es gehe um eine Frage der (Auslegung der) DIN 45691, die aber, solange sie der Gesetzgeber nicht in seinen Willen aufgenommen habe, nicht revisibel sei; die Auslegung einer DIN-Norm sei Tatsachenfrage. Die Streitfrage ist also unentschieden geblieben.
Es ergibt – Leipzig locuta, causa finita – wohl wenig Sinn, dieser Auffassung umfangreich zu widersprechen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass es bei keiner der vom BVerwG in diesem Zusammenhang zitierten weiteren Entscheidungen des BVerwG um die Frage der Revisibilität einer in eine Festsetzung eines Bebauungsplans aufgenommenen DIN-Norm ging. (Unter anderem) in seiner Entscheidung vom 29.07.2010 hat das BVerwG demgegenüber festgestellt, dass der Plangeber sicherstellen müsse, dass sich die Planbetroffenen vom Inhalt einer DIN-Norm verlässlich Kenntnis verschaffen können müssen, „wenn eine Festsetzung auf eine DIN-Vorschrift verweist und sich erst aus dieser Vorschrift ergibt, unter welchen Voraussetzungen ein Vorhaben planungsrechtlich zulässig ist“ (BVerwG, Beschl. v. 29.07.2010 - 4 BN 21/10 Rn. 12). Und in seinem bereit mehrfach zitierten Urteil vom 07.12.2017 hat das BVerwG – ohne viel „Federlesens“ – festgestellt, die dort streitgegenständliche Frage, ob mit der Festsetzung von Emissionskontingenten (unzulässige) Zaunwerte als Summenpegel festgesetzt wurden, unterliege der revisionsgerichtlichen Kontrolle. Zwar handle es sich bei dem Bebauungsplan um irrevisibles Ortsrecht. Festsetzungen, die „auf der BauNVO und damit auf revisiblem Recht beruhen, darf das BVerwG aber selbst inhaltlich prüfen“ (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 10). Warum diese Prüfungsbefugnis nicht gegeben sein soll, wenn sich der Inhalt der maßgeblichen Festsetzung aus einer in eine – auf der BauNVO beruhenden – Festsetzung aufgenommenen DIN-Norm ergibt, erschließt sich (dem Verfasser) nicht.
In seinem Urteil vom 31.10.2025 hat der VGH München festgestellt, es könne, weil die Frage aufgrund eines weiteren Fehlers des Bebauungsplans nicht entscheidungserheblich war, „auch im Hinblick auf die Neufassung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 a) aa) des Baugesetzbuches (…), mit der eine neue Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Emissionskontingenten geschaffen werden sollte (…) offen bleiben, ob auch die Festsetzung eines einheitlichen Emissionskontingentes für ein Gewerbegebiet, das jedenfalls in zulässiger Weise extern gegliedert wurde, den Anforderungen des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 BauNVO genügt.“ Diese Äußerung dürfte, wenngleich sie nicht ganz eindeutig ist, so zu verstehen sein, dass sich die (Streit-)Frage nach Auffassung des VGH München erledigt hat, weil sich die fragliche Anforderung nur aus der Rechtsgrundlage des alten Rechts ergab, auf die es aber – in Zukunft – nicht mehr ankommt, weil es jetzt eine neue Rechtsgrundlage gibt, nach der diese Anforderung nicht mehr gilt. Insoweit gilt also nichts anderes als im Hinblick auf die unter altem Recht geltenden Anforderungen gemäß C.I.3 und C.I.4, die – auch nach der insoweit eindeutigen Rechtsprechung des BVerwG (Beschl. v. 24.08.2023 - 4 BN 13/23 Rn. 6) – ebenfalls nur aus der Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO resultierten. Es geht – insgesamt – nur um die Frage, ob es für die jeweilige Festsetzung eine Rechtsgrundlage gibt (vgl. Bischopink in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 3. Aufl. 2024, § 11 Rn. 166).
3. Eine neue, wohl aber nur akademische, Frage ist es, ob eine Emissionskontingentierung nach dem Inkrafttreten des § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB weiterhin auch auf § 1 Abs. 4 BauNVO gestützt werden kann, oder ob das neue Recht dem alten Recht als lex specialis abschließend vorgeht. Geht man mit der hier vertretenen Auffassung (vgl.o. 2. a)) davon aus, dass das neue Recht in Gewerbegebieten und in Industriegebieten jedenfalls die Festsetzung solcher Emissionskontingente erlaubt, die dem jeweiligen Gebietscharakter nicht widersprechen, können auf der Grundlage des neuen Rechts alle Festsetzungen getroffen werden, die auch unter altem Recht möglich waren. Auf die Frage, ob diese Festsetzungen weiterhin auch auf § 1 Abs. 4 BauNVO gestützt werden könnten, kommt es demnach also nicht mehr an.
Theoretisch relevant wird die Frage des Verhältnisses zwischen altem und neuem Recht zwar im Hinblick auf die Zulässigkeit einer externen Kontingentierung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, weil dieses Rechtsinstitut nur in dieser Vorschrift vorgesehen ist. Es gibt nach neuem Recht aber auch keinen Grund mehr, überhaupt eine externe Kontingentierung vorzunehmen. Die Forderung nach einem auskömmlich kontingentierten Teilgebiet im Gewerbegebiet und nach einem Teilgebiet ohne Kontingentierung im Industriegebiet folgte, wie gezeigt wurde, nach der Rechtsprechung des BVerwG nur aus der Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO und muss deshalb nach neuem Recht nicht mehr erfüllt werden. Dass die in dem aufzustellenden Bebauungsplan selbst festgesetzten Emissionskontingente dem jeweiligen Gebietscharakter nicht widersprechen dürfen, gilt aber nach altem wie nach neuem Recht. Diese Anforderung kann durch eine nur externe Kontingentierung also nicht erfüllt werden.
Wollte man dies anders sehen, stellt § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB nach hier vertretener Auffassung keine abschließende lex specialis gegenüber § 1 Abs. 4 BauNVO dar. Die Gesetzesbegründung spricht – insoweit neutral – nur von einer „neuen Rechtsgrundlage für die Emissionskontingentierung“ (
BT-Drs. 21/781, S. 21). Nach der Rechtsprechung des BVerwG kann die Festsetzung von Emissionskontingenten und flächenbezogenen immissionswirksamen Schallleistungspegel auf § 1 Abs. 4 BauNVO gestützt werden, weil es sich dabei um eine Gliederung „nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besondere Bedürfnisse und Eigenschaften“ handelt (BVerwG, Urt. v. 07.12.2017 - 4 CN 7/16 Rn. 8 m.w.N.). Daran hat sich durch das neue Recht – tatsächlich – nichts geändert. Und § 1 Abs. 4 BauNVO wurde durch § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB nicht aufgehoben. Es ist deshalb kein Grund ersichtlich, warum § 1 Abs. 4 BauNVO nicht auch weiterhin als Grundlage für die Festsetzung von Emissionskontingenten zur Verfügung stehen sollte, freilich nur mit den von der Rechtsprechung entwickelten Einschränkungen.
III. Ganz neues Recht: Referentenentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts
1. Seit dem 01.04.2026 liegt der Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen „Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts“ vor, mit dem das BauGB erneut – und umfangreich – geändert werden soll. Nach diesem Entwurf soll zwar die Regelung in § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB geändert und abweichende Festsetzungen nicht mehr nur von den Vorgaben der TA Lärm, sondern auch von den Vorgaben der 18. BImSchV möglich sein. Dagegen ist bislang nicht vorgesehen, auch § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB (nochmals) zu ändern. Sollte die in dieser Urteilsanmerkung vertretene Einschätzung der vorliegenden Regelung von der Rechtsprechung geteilt werden, ist eine solche nochmalige Änderung auch nicht erforderlich. Mit § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. bb BauGB liegt eine (hinreichend) rechtssichere und praxistaugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Emissionskontingenten vor.
2. Zu der im Referentenentwurf vorgesehenen Neuregelung in § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB ist, wenngleich dies nicht das Thema dieser Entscheidungsbesprechung ist, der Vollständigkeit halber anzumerken, dass diese Regelung jedenfalls auch auf Abweichungen von den Vorgaben der Freizeitlärm-Richtlinie erstreckt werden sollte. Denn die Konfliktlage ist die gleiche wie bei Gewerbebetrieben, für die die TA Lärm gilt, und wie bei Sportanlagen, für die die 18. BImSchV gilt. Auch die Nachbarschaft zwischen Wohnbebauung und Freizeitanlagen, wie z.B. (Spaß-)Freibädern, führt regelmäßig zu – bewältigungsbedürftigen – Lärmkonflikten (vgl. nur VGH München, Urt. v. 03.12.2014 - 1 N 12.1228 Rn. 35 ff.). Zwar ist die Freizeitlärm-Richtlinie, anders als die TA Lärm und die 18. BImSchV (in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich), de jure nicht streng verbindlich; de facto werden die Immissionsrichtwerte der Freizeitlärm-Richtlinie häufig aber gleichwohl wie verbindliche Vorgaben angewendet (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 06.08.2018 - 7 B 4/18 Rn. 4 bis 6). Wenn, wofür wohl einiges spricht, gegen eine ausdrückliche Nennung auch der Freizeitlärm-Richtlinie in § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB (neu) eingewendet werden kann, dies sei nicht möglich, weil die Freizeitlärm-Richtlinie keine Rechtsnorm ist, oder dass sie mangels Verbindlichkeit ohnehin, auch ohne eine ausdrückliche Regelung in § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB, entsprechende Spielräume eröffnet, wäre es zur Klarstellung gleichwohl hilfreich, die Regelung im Gesetz allgemein und so zu fassen, dass z.B. Abweichungen „von den Vorgaben der Regelwerke zum Schutz vor Lärm“ erlaubt und die TA Lärm und die 18. BImSchV nicht oder nur beispielhaft genannt werden. Und es könnte in die Gesetzesbegründung aufgenommen werden, dass diese „offene“ Formulierung (gerade auch) im Hinblick auf die Freizeitlärm-Richtlinie erfolgt. Sollte eine entsprechend offene Regelung im Gesetz nicht gewünscht sein, wäre es eine für die Praxis immer noch hilfreiche Variante, dass in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird, eine ausdrückliche Regelung auch zur Freizeitlärm-Richtline erfolge (bewusst) deshalb nicht, weil dieses – nicht verbindliche – Regelwerk ohnehin bereits die Spielräume eröffnet, die für die verbindlichen Regelwerke TA Lärm und 18. BImSchV nunmehr ausdrücklich geregelt werden.
