I. Einleitung
Prozessbedingte CO2-Emissionen, die, wie in der Zement- und Kalkindustrie sowie bei thermischen Abfallbehandlungsanlagen, schwer oder nicht vermeidbar sind, müssen zur Erreichung der Klimaziele1 abgeschieden und gespeichert werden. Für den Aufbau einer CO2-Wertschöpfungskette, von der CO₂-Abscheidung über den Transport bis hin zur Speicherung und Nutzung des abgeschiedenen CO₂, ist ein erheblicher zeitlicher Vorlauf nötig. Die mit der Planung und Realisierung dieser Technologie verbundenen Kosten sind für Investoren nur dann tragbar, wenn der Gesetzgeber eine Rechtsgrundlage für die beschleunigte Umsetzung in rechtssicheren Verfahren bereitstellt.
Nachdem in der letzten Legislaturperiode die damalige Bundesregierung eine Gesetzgebungsinitiative im Bereich der CO₂-Speicherung und -Nutzung angestoßen hatte,2 hat das Bundeskabinett unter der Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWE) am 06.08.2025 einen Gesetzentwurf zur Novelle des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes (KSpG)3 beschlossen.
Die Novelle sieht umfassende Änderungen der bestehenden Gesetzeslage zur CO2-Speicherung und -Nutzung vor und geht in Teilen über den letztjährigen Gesetzentwurf4 hinaus. Nachfolgend werden die wesentlichen Neuerungen zusammenfassend vorgestellt.
II. Zum Hintergrund: Die Begriffe CCS/CCU
Die Grundidee beim zukünftigen Umgang mit Industrieemissionen besteht in der Speicherung oder Nutzung von in Industrieprozessen entstehendem CO2. Maßgeblich hierfür sind derzeit zwei Technologien:
Bei der CO2-Abscheidung und -Speicherung (Carbon Capture and Storage, CCS) werden Industrieemissionen vor ihrer Freisetzung in die Atmosphäre abgeschieden. Das abgeschiedene CO2 wird anschließend zu Lagerstätten transportiert und dort langfristig gespeichert.
Bei der CO2-Abscheidung und -Nutzung (Carbon Capture and Utilization, CCU) wird abgeschiedenes CO2 zur Verwendung in kohlenstoffbasierten Prozessen (z.B. für Bauprodukte, synthetische Kraftstoffe, Kunststoffe oder andere Chemikalien) genutzt.5
Da sich industrielle CO2-Quellen und mögliche Nutzer oder Speicherstätten meist nicht am selben Ort befinden, muss das CO2 transportiert werden. Der Transport kann über Rohrleitungen, die Straße, die Schiene und den Seeweg erfolgen.6 Aufgrund der großen Mengen an CO2, die in Zukunft weiterhin wohl schwer vermeidbar anfallen werden, wird der Transport von CO2 über Leitungen gegenüber dem mittels Lkw und Bahn zu bevorzugen sein.7
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der gesamte CCS/CCU-Prozess im Wesentlichen in drei Schritten verläuft: Abscheidung – Transport – Speicherung oder Nutzung des CO2.
III. Welcher Rechtsrahmen für CCS/CCU ist zu erwarten?
1. Rechtsrahmen für die CO2-Abscheidung
Für die Errichtung und den Betrieb von CO2-Abscheidungsanlagen ist das KSpG bzw. KSpTG-E nicht einschlägig. Die Abscheidung des CO2 wird maßgeblich durch das BImSchG und die 4. BImSchV8 bestimmt. Die Genehmigungsbedürftigkeit einer eigenständig betriebenen CO2-Abscheidungsanlage richtet sich nach Nr. 10.4 Anhang 1 der 4. BImSchV. Demnach sind immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig im förmlichen Verfahren nach § 10 BImSchG (d.h. insbesondere mit Öffentlichkeitsbeteiligung) eigenständig betriebene Abscheidungsanlagen aus nach Anhang 1 der 4. BImSchV genehmigungsbedürftigen Anlagen für die geologische Speicherung (CCS).
Im Gegensatz dazu werden Abscheidungsanlagen zur Nutzung des CO2 (CCU) nicht von der 4. BImSchV erfasst. Eine BImSchG-Genehmigungsbedürftigkeit solcher Anlagen kann sich nach aktueller Gesetzeslage nur als Anlagenteil bzw. Nebeneinrichtung gemäß § 1 Abs. 2 4. BImSchV zu einer selbst nach Anhang 1 der 4. BImSchV genehmigungsbedürftigen Anlage ergeben.9
Im Rahmen der Umsetzung der IED-Novelle in das nationale Recht hat das Bundesumweltministerium (BMUKN) den Referentenentwurf einer Mantelverordnung10 vorgelegt. Der Referentenentwurf sieht u.a. vor, die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit einer CO₂-Abscheidungsanlage durch Ergänzung von Nr. 10.3 Anhang 1 der 4. BImSchV auf sämtliche CO₂-Abscheidungsanlagen auszudehnen, sofern diese nicht bereits im Regelfall als Nebeneinrichtung nach § 1 Abs. 2 4. BImSchV erfasst ist.
2. Rechtsrahmen für den CO2-Transport
Für den leitungsgebundenen Transport des abgeschiedenen CO2 gilt weiterhin das KSpG bzw. zukünftig das novellierte KSpTG.
a) CO2-Rohrleitungen für die Nutzung des abgeschiedenen CO2
Bisher nicht geregelt im KSpG ist die Errichtung von Rohrleitungen für die Nutzung von CO2. § 3 Nr. 6 KSpG definiert Kohlendioxidleitungen als „dem Transport des Kohlendioxidstroms zu einem Kohlendioxidspeicher“ dienende Leitungen. Entsprechend müssen CO2-Leitungen zum Zwecke der Nutzung derzeit nach den §§ 65 ff. UVPG planfestgestellt oder plangenehmigt werden, soweit sie den Nr. 19.3 bis 19.9 Anlage 1 UVPG unterfallen.
Bereits an der geplanten Umbenennung des KSpG in „Kohlendioxid-Speicherungs- und-Transportgesetz“ (KSpTG) zeigt sich der ganzheitliche Regelungsansatz. Folgerichtig beabsichtigt der Gesetzgeber, die oben genannte Legaldefinition der Kohlendioxidleitung nach § 3 Nr. 6 KSpG zu erweitern. Dadurch werden neben Leitungen zum Transport von CO2 zu einem Speicher auch CO2-Leitungen für jegliche andere Zwecke, also auch die Nutzung von CO2 (CCU), erfasst.11
b) Planfeststellungspflicht
Die Errichtung und der Betrieb von CO2-Leitungen unterliegen nach § 4 Abs. 1 KSpTG-E (auch weiterhin) der Planfeststellungspflicht. Unter den Planfeststellungsvorbehalt fallen CO2-Leitungen, die das Werksgelände verlassen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 KSpTG-E).
Hinsichtlich des Planfeststellungsverfahrens von CO2-Leitungen wird in § 4 Abs. 1 Satz 2 KSpTG-E klargestellt, dass die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind. Für diese Abwägung stellt der Gesetzgeber Wertungen auf: Nach § 4 Abs. 1 Satz 3 KSpTG-E liegen die Errichtung, der Betrieb und die wesentliche Änderung von Kohlendioxidleitungen grundsätzlich im überragenden öffentlichen Interesse (zu den Folgen dieser Feststellung vgl.u. III.4).
Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 KSpTG-E ist zu berücksichtigen, dass CO2-Leitungen dem Klimaschutz dienen und dazu beitragen, die Emissionen von CO2 in Deutschland dauerhaft zu vermindern. Soll die Errichtung, der Betrieb oder die wesentliche Änderung von CO2-Leitungen weit überwiegend in oder unmittelbar neben einer Trasse erfolgen, die Wasserstoffleitungen enthält oder für solche Leitungen genutzt wird, so ist davon auszugehen, dass die Einfügung einer solchen CO2-Leitung keine zusätzliche Beeinträchtigung anderer Belange darstellt, die über die alleinige Verlegung der Wasserstoffleitung hinausgeht, soweit keine gegenteiligen Anhaltspunkte vorliegen (§ 4 Abs. 1 Satz 6 KSpTG-E). Diese Wertungen werden im Planfeststellungsverfahren zu berücksichtigen sein.
Ferner soll § 4 Abs. 2 KSpTG-E die Behörde verpflichten, aktiv darauf hinzuwirken, dass der Träger des Vorhabens die Öffentlichkeit über das planfeststellungspflichtige Vorhaben, insbesondere über den Standort, die Ausmaße und die Technologie der CO2-Leitung, möglichst vor Antragstellung informiert.
Neu eingefügt werden soll ein Beschleunigungsgebot in § 4a Abs. 5 KSpTG-E, nach dem die beteiligten Behörden den Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahren für CO2-Leitungen Vorrang bei der Bearbeitung einräumen sollen. Bei der Bearbeitung dieser Anträge soll andererseits das Beschleunigungsinteresse von Vorhaben, die im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Sicherheit dienen, zu beachten sein.
c) Anpassung an das Regelungsregime des EnWG
Nicht zuletzt sollen mit der Novelle Verweisungen auf das EnWG12 aktualisiert und das Planfeststellungsverfahren für CO2-Leitungen so dem Verfahren für Leitungsvorhaben nach dem EnWG wieder angeglichen werden. Die Verweise in das EnWG betreffen u.a. das Anhörungsverfahren (§ 43a EnWG), Planänderungen vor Fertigstellung eines Vorhabens (§ 43d EnWG) sowie Änderungen im Anzeigeverfahren (§ 43f EnWG). Neu aufgenommen werden zudem Verweise, um die Umwidmung von Erdgasleitungen für den CO2-Transport zu erleichtern (§ 113b EnWG) und in bestimmten Fällen den vorzeitigen Baubeginn zu ermöglichen (§ 44c EnWG). Prozessual ist der Entfall der aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsklagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse bzw. Plangenehmigungen durch einen Verweis auf § 43e EnWG geregelt (§ 4 Abs. 6 KSpTG-E).
Durch die enge Anlehnung an das EnWG sollen sowohl die Behörden als auch die Vorhabenträger davon profitieren, dass sie bei der Planung und Genehmigung von CO2-Leitungen auf Erfahrungen mit Verfahren nach dem EnWG zurückgreifen können.13
3. Rechtsrahmen für die CO2-Speicherung
Zwar ist das KSpG, wie oben bereits dargestellt, noch in Kraft. Die geologische Speicherung in Deutschland ist jedoch aktuell durch das Ablaufen der Antragsfrist (Stichtag: 31.12.2016) für die Errichtung und den Betrieb eines CO2-Speichers ausgeschlossen, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 KSpG.
§ 2 soll entsprechend vollständig neu gefasst werden: Die Beschränkung der Antragsfrist auf den 31.12.2016 wird aufgehoben, so dass nach Inkrafttreten der Novelle CO2-Speicher unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 wieder, und von nun an auch zu wirtschaftlichen Zwecken, zulassungsfähig sind.
Der Standort ist auf den Offshore-Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) und des Festlandsockels beschränkt. Dazu wird das künftige KSpTG nach Maßgabe des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10.12.1982 (SRÜ)14 auch im Bereich der AWZ und des Festlandsockels für anwendbar erklärt und die dauerhafte Speicherung von CO2 dort ausdrücklich zugelassen (§ 2 Abs. 2 und 3 KSpTG-E).
Für die Onshore-Speicherung sieht die sog. Opt-in-Klausel gemäß § 2 Abs. 5 KSpTG-E vor, dass einzelne Bundesländer auf ihrem Gebiet eine Speicherung von CO2 zulassen können.
Die Errichtung und der Betrieb eines CO2-Speichers sind (weiterhin) planfeststellungspflichtig.15 Der Plan darf nur festgestellt oder genehmigt werden, wenn die kumulativen Voraussetzungen des § 13 KSpG erfüllt sind. Es muss u.a. sichergestellt sein, dass der CO2-Speicher das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt, überwiegende private Belange nicht entgegenstehen, keine Gefahren für Mensch und Umwelt hervorgerufen werden, die Langzeitsicherheit gewährleistet ist, die erforderliche Vorsorge gegen Beeinträchtigungen getroffen wird und keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
Die Voraussetzungen für die Planfeststellung sollen nach dem KSpTG-E um zwei Tatbestände erweitert werden. Zum einen wird klargestellt, dass der Ausbau erneuerbarer Energien gegenüber CCS Priorität hat; nach der neu eingefügten Nr. 8 dürfen CO2-Speicher nur erlaubt werden, soweit es zu keiner Beeinträchtigung des Baus und Betriebs von Windenergieanlagen auf See und Offshore-Anbindungsleitungen, sonstigen Energiegewinnungsanlagen zur Erzeugung von Wasserstoff sowie von Wasserstoffleitungen kommt.16
Zum anderen wird u.a. der Schutz der Meeresumwelt und -natur aufgenommen, zu dem die Staaten gemäß den Art. 192, 194 Abs. 5 SRÜ auch in der AWZ und auf dem Festlandsockel verpflichtet sind. So dürfen nach der neu eingefügten Nr. 9 im Bereich der AWZ und des Festlandsockels keine CO2-Speicher errichtet werden, die sich in einem nach § 57 Abs. 2 BNatSchG geschützten Meeresschutzgebiet befinden. Ferner sieht Nr. 9 einen besonderen Schutz des Schweinswals vor: Beim Bau und Betrieb von CO2-Speichern sind Rammungen und lärmintensive seismische Untersuchungen in der Zeit von Mai bis August im Hauptkonzentrationsgebiet des Schweinswals nicht erlaubt.17
Schließlich stellt der Gesetzgeber auch für CO2-Speicher grundsätzlich das überragende öffentliche Interesse fest, vgl. § 11 Abs. 1 Satz 2 KSpTG-E.
4. Vorgaben für die Abwägung („überragendes öffentliches Interesse“)
Eine bedeutende Veränderung des neuen Referentenentwurfs gegenüber dem letztjährigen ist die Feststellung des sog. überragenden öffentlichen Interesses an der Errichtung, dem Betrieb und der wesentlichen Änderung von Kohlendioxidspeichern und -leitungen. Dies hatte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 05.07.2024 bereits gefordert.18
Das überragende öffentliche Interesse ist kein neuer Rechtsbegriff, er wird bereits vor allem im Kontext von Energieversorgungsvorhaben und der Förderung erneuerbarer Energien verwendet (vgl. § 1 NABEG, § 2 EEG, § 1 GEG, § 5 WindSeeG, § 11c EnWG, § 2 WPG). Der Gesetzgeber bringt hiermit zum Ausdruck, dass er diesen Infrastrukturvorhaben eine besonders hohe Bedeutung beimisst. Im Falle einer Abwägung mit anderen Belangen wird die gesetzgeberische Wertung berücksichtigt, wobei sich die im überragenden öffentlichen Interesse liegenden Vorhaben typischerweise gegenüber anderen Belangen durchsetzen und einfacher zur Zulassung gelangen (sollen).19
5. Ausschluss von CO2 aus der Kohleverstromung
Für Emissionen aus der Verbrennung von Kohle, also sowohl aus Kohlekraftwerken als auch Kohle-Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, soll der Zugang zu CO2-Leitungen und CO2-Speichern ausgeschlossen werden (§ 33 Abs. 5 KSpTG-E). Begründet wird dies mit dem Anliegen, keine weiteren Anreize zur Verbrennung fossiler Energieträger zu setzen. Es soll sichergestellt werden, dass der gesetzlich geregelte Kohleausstieg nicht durch den Einsatz von CCS und CCU tangiert oder hinausgezögert wird.20
6. Erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts
§ 39a KSpTG-E schafft nach dem Vorbild der Gesetzgebung in anderen bedeutenden Infrastrukturbereichen eine umfassende neue Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte im ersten Rechtszug. Die Zuständigkeit soll sämtliche Planfeststellungen und Plangenehmigungen sowie Genehmigungen nach dem KSpTG-E umfassen. Das Beschleunigungspotenzial dieser und vergleichbarer Regelungen für den Verwaltungsprozess kann derzeit noch schwer abgeschätzt werden.
IV. Fazit
Lange Zeit scheute die Politik vor dem Hintergrund der gesellschaftlichen Diskussion über Chancen und Risiken der CO2-Speicherung und -Nutzung21 davor zurück, eine Novellierung des KSpG anzugehen. Angesichts der Folgen der anthropogen verursachten Klimaänderung und mit Blick auf die Verpflichtung, bis 2045 Netto-Treibhausgasneutralität zu erreichen,22 hat jedoch ein Umdenken stattgefunden.
Der vom Bundeskabinett am 06.08.2025 beschlossene Gesetzentwurf legt den Schwerpunkt auf den Transport und die Speicherung von abgeschiedenem CO₂. Unzureichend berücksichtigt bleibt dessen Nutzung, obwohl gerade in dieser erhebliche Wertschöpfungspotenziale, etwa in der Chemieindustrie23, bestehen.
Ferner liegt der gesetzgeberische Schwerpunkt derzeit auf der Ermöglichung von Offshore-Speicherlösungen, während eine Onshore-Speicherung im föderalen System über eine Opt-in-Klausel der Bundesländer vorgesehen ist.
Mit den zusätzlichen kumulativen Voraussetzungen für die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung von CO2-Speichern sollen die insoweit geltenden hohen Umwelt- und Sicherheitsstandards fortgeschrieben und erweitert werden. Auch die neue Bundesregierung hält an diesen fest. Es ist zweifelhaft, ob mit diesen zusätzlichen Vorgaben und der grundsätzlichen Beschränkung auf Offshore-Speicherlösungen das Ziel eines beschleunigten und rechtssicheren Aufbaus einer CCS/CCU-Infrastruktur erreicht werden kann.
