I. Einleitung
Schon seit Längerem, verstärkt durch den Mangel an bezahlbarem Wohnraum, wird darüber nachgedacht, wie Flächenpotenziale für den Wohnungsbau in den Städten mobilisiert werden können. Eine Nachverdichtung, so lautet die Analyse, werde durch Lärmschutzregelungen der TA Lärm erschwert. Die Schließung von Baulücken, die Umnutzung von Gewerbeflächen oder Reaktivierung von Brachflächen seien mit neuen, kaum lösbaren Lärmkonflikten verbunden, weil Wohnbebauung an Gewerbebetriebe und sonstige geräuschemittierende Anlagen heranrücke.
Zur Lösung solcher Lärmkonflikte haben die Bauministerkonferenz (BMK) und die Umweltministerkonferenz (UMK) bereits im Jahr 2020 in einem gemeinsamen Abschlussbericht ihrer Arbeitsgruppe vom 24.09.2020 eine neue Sonderregelung in der TA Lärm vorgeschlagen, die aufgrund der zeitlichen Befristung auch als Experimentierklausel bezeichnet wird. Bestandteil der vorgeschlagenen Sonderregelung ist u.a. das sog. Hamburger Fenster als Voraussetzung für eine Erhöhung von Immissionsrichtwerten. Dieses zeichnet sich dadurch aus, dass es teilgeöffnet (gekippt) werden kann, aber trotzdem über eine gute Schalldämmung verfügt, so dass selbst bei gekipptem Fenster verträgliche Innenraumpegel eingehalten werden können.1
In der Praxis wird das Hamburger Fenster als Schallschutzmaßnahme kaum eingesetzt, da mangels eindeutiger obergerichtlicher oder höchstrichterlicher Entscheidung nicht sicher ist, ob es rechtlich zulässig ist.2 Zweifel sind aufgekommen, weil das BVerwG passiven Lärmschutz im Anwendungsbereich der TA Lärm zur Lösung von Lärmkonflikten zwischen Gewerbe und Wohnen nicht für zulässig hält. Denn nach Nr. 6.1 TA Lärm sind zur Beurteilung der Zumutbarkeit von Lärmbeeinträchtigungen die außerhalb der betroffenen Gebäude gelegenen Immissionsorte und damit die Außenpegel maßgeblich (Nr. 2.3 i.V.m. Anhang Nr. A.1.3 TA Lärm).3 Beim „Hamburger Fenster“ wird dagegen auf den Innenraumpegel abgestellt. Zwei verwaltungsgerichtliche Entscheidungen hielten jeweils unter Berufung auf die Rechtsprechung des BVerwG das „Hamburger Fenster“ einmal (in einem Bebauungsplan) für zulässig und ein andermal für unzulässig (in einer Baugenehmigung).4
Nun soll die von BMK/UMK vorgeschlagene Sonderregelung zeitlich befristet als neue Nr. 7.5 in die TA Lärm eingefügt werden. Auf der Grundlage der Empfehlungen des Abschlussberichts der BMK/UMK hat die Bundesregierung einen Referentenentwurf zur Änderung der TA Lärm erarbeitet.5 Wenn bestimmte Fensterkonstruktionen (Hamburger Fenster) festgesetzt werden und der Bebauungsplan weitere Anforderungen erfüllt, können zulasten von heranrückender Wohnbebauung die Immissionsrichtwerte nachts erhöht werden.
Die Ressortabstimmung zum Referentenentwurf ist noch nicht abgeschlossen. Die Anhörung ist bereits erfolgt. Ob das Verfahren jetzt, nach dem Aus der Ampelregierung, noch zu Ende geführt wird, ist offen. Doch angesichts von Wohnungsnot, aber auch angesichts der anstehenden Änderungen der Industrie- und Gewerbebetriebe im Zuge der Transformation der Wirtschaft zur Klimaneutralität bleibt die Notwendigkeit bestehen, Lärmkonflikte zwischen konfligierenden Nutzungen zu lösen.
II. Sonderregelung Nr. 7.5 TA Lärm-E („Experimentierklausel“)
Die neue Sonderregelung Nr. 7.5 in der TA Lärm soll neben der Regelung zur Gemengelage in Nr. 6.7 TA Lärm und der Sonderfallprüfung nach Nr. 3.2.2 TA Lärm gelten (Absatz 5, letzter Satz).
Für heranrückende Wohnbebauung sollen die in Nr. 6.1 Abs. 1 TA Lärm geregelten Immissionsrichtwerte für die Nachtzeit angehoben werden. Die Immissionsrichtwerte sollen außerhalb von Gebäuden in urbanen Gebieten 50 dB(A), in Kern- und Mischgebieten 48 dB(A) sowie in allgemeinen Wohngebieten 43 dB(A) betragen. Einzelne kurzzeitige Geräuschspitzen nachts dürfen 65 dB(A) sowie in allgemeinen Wohngebieten 60 dB(A) nicht überschreiten (Absatz 2).
Für gewerbliche Vorhaben gilt die Sonderregelung nicht. Daraus folgt, dass für Industrie- und Gewerbevorhaben, die an Wohnbebauung heranrücken – und sei es nur durch eine Erweiterung –, weiterhin die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm einschlägig sind und die Betriebe allenfalls Zwischenwerte nach Nr. 6.7 TA Lärm in Anspruch nehmen können. Hamburger Fenster wären für diese Fallkonstellation keine zulässige Maßnahme zur Lösung von Lärmkonflikten.
Erhöhte Schallimmissionen werden Wohnnutzung nur unter bestimmten Voraussetzungen zugemutet:
- •
Es muss sich um heranrückende Wohnbebauung im Rahmen der Innenentwicklung handeln.
- •
Innenraumpegel nach DIN 4109 werden sichergestellt.
- •
Vorrangige Maßnahmen des Lärmschutzes wie aktiver Schallschutz reichen nicht aus.
- •
Lärmgeschützte Außenwohnbereiche stehen zur Verfügung.
1. Heranrückende Wohnbebauung im Rahmen der Innenentwicklung
Die Sonderregelung hat einen eng begrenzten Anwendungsbereich. Es muss sich um heranrückende Wohnbebauung handeln, also Wohnbebauung, die an „gewerblich, industriell oder hinsichtlich ihrer Geräuscheinwirkung vergleichbar genutzte Gebiete“ (Absatz 1) heranrückt. Die höheren Immissionsrichtwerte sollen jedoch nicht in jedem Fall des Heranrückens von Wohnbebauung an geräuschemittierende Nutzungen gelten, sondern nur in urbanen Gebieten, Kern- und Mischgebieten sowie in allgemeinen Wohngebieten. Diese Baugebietskategorien entsprechen dem Grundgedanken der gemischtgenutzten Stadt.
Ein Heranrücken an bloß planerisch ausgewiesene Gewerbe- und Industriegebiete reicht nicht. Es muss sich um eine bestehende gewerbliche oder industrielle Nutzung handeln.6
2. Planerische Lösung von Lärmkonflikten
Die Sonderregelung erfasst nur den Fall, dass für heranrückende Wohnbebauung ein Bebauungsplan aufgestellt oder geändert wird (Planungsvorbehalt). Nutzungskonflikte zwischen Wohnbebauung und Gewerbe-/Industriegebieten sollen planerisch gelöst werden. Die Sonderregelung ist daher nicht im unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 BauGB anwendbar. Aber auch ein Bebauungsplan, der Außenbereichsflächen überplant, scheidet aus. Es geht allein um die Innenentwicklung: Der Bebauungsplan muss der Wiedernutzbarmachung von Flächen, der Nachverdichtung oder anderer Maßnahmen der Innenentwicklung dienen. Dieser Dreiklang entspricht der Formulierung in § 13a BauGB, der Bebauungspläne der Innenentwicklung regelt. Als Beispiel für „andere Maßnahmen der Innenentwicklung“ nennt die Begründung des Referentenentwurfs die Umnutzung bebauter Bereiche.7
Der Bebauungsplan muss ausdrücklich auf die Anwendung dieser Sonderregelung hinweisen (Nr. 7.5 Abs. 5 Satz 1 TA Lärm-E).
3. Innenpegel von 30 dB nach Maßgabe der DIN 4109-1:2018
Voraussetzung für die Erhöhung der Immissionsrichtwerte ist die Festsetzung von bestimmten Fensterkonstruktionen im Bebauungsplan, die eine ausreichende Luftzufuhr ermöglichen und zugleich ein bestimmtes Bau-Schalldämm-Maß festsetzen. Dieses soll mit mindestens einem teilgeöffneten Fenster bei 30 dB liegen (Nr. 7.5 Abs. 1 Nr. 2 TA Lärm-E). Laut Begründung des Referentenentwurfs führt dies zu Innenraumpegeln von etwa 24 bis 27 dB(A).8 Es wäre also nicht jedes Schallschutzfenster zulässig, wohl aber das Hamburger Fenster.
Der Referentenentwurf sieht in Fensterkonstruktionen wie dem Hamburger Fenster eine gute Möglichkeit, baulichen Schallschutz mit gesunden Wohnverhältnissen, zu denen auch eine natürliche Belüftung sowie ein erweiterter Sichtkontakt nach außen gehört, ohne dass die Kommunikationssituation im Inneren oder das Ruhebedürfnis und der Schlaf nachhaltig gestört werden9, zu verbinden. In diesem Rahmen wird die Erhöhung der Immissionsrichtwerte als zumutbar gesehen.
4. Aktiver Schallschutz nicht ausreichend
Die Festsetzung passiver Schallschutzmaßnahmen und infolgedessen eine Anhebung der Immissionsrichtwerte sind nach der Begründung des Referentenentwurfs Ultima Ratio. Erst müssen alle Instrumente der Lärmbewältigung ausgeschöpft werden.10 Vorrangig sind Maßnahmen der architektonischen Selbsthilfe wie Nutzungszuordnungen, Baukörperstellung und Grundrissgestaltung sowie aktiver Lärmschutz wie Schallschutzwände. Erst wenn diese vorrangigen Maßnahmen nicht ausreichen, darf auf passiven Schallschutz im definierten Sinne zurückgegriffen werden. Der Referentenentwurf spricht von einer „Prüfkaskade“ als wesentlicher Bestandteil einer ordnungsgemäßen planerischen Lärmkonfliktbewältigung.11 Die Berücksichtigung dieser Maßnahmen im Rahmen der Abwägung ist in der Begründung des Bebauungsplans darzustellen (Nr. 7.5 Abs. 1 Nr. 4 TA Lärm-E).
5. Lärmgeschützte Außenbereiche
Der Bebauungsplan muss Bereiche im Freien vorsehen, die zum Aufenthalt für die Bewohner und Bewohnerinnen bestimmt sind und auf denen die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm am Tag eingehalten werden (7.5 Abs. 1 Nr. 3 TA Lärm-E). Maßgeblicher Immissionsort für den Außenbereich ist an dem am stärksten betroffenen Rand der Fläche (Nr. 7.5 Abs. 3 TA Lärm-E).
6. Ausnahme nach Absatz 6
Die Sonderregelung kommt nicht zur Anwendung, wenn Wohnbebauung in urbanen Gebieten sowie Kern- und Mischgebieten an Anlagen heranrückt, bei denen zukünftig eine im öffentlichen Interesse liegende Änderung und/oder Erweiterung zu erwarten ist. Wann eine Änderung bzw. Erweiterung im öffentlichen Interesse liegt, ist nicht geregelt, weshalb die Anwendung der Ausnahme unklar ist.12 Nr. 7.5 Abs. 6 TA Lärm-E nennt als Beispiele ausdrücklich Umschlaganlagen des Kombinierten Verkehrs, Anlagen des Schienengüterverkehrs, Standorte der Straßenmeistereien und zugehörige Stützpunkte, technische und bewirtschaftete Rastanlagen und Hochspannungsfreileitungen, also Anlagen der öffentlichen Infrastruktur, der Stromerzeugung und -verteilung oder der Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Gütern. Klassische Industrie- und Gewerbebetriebe fallen nicht hierunter.
In diesem Ausnahmefall können die Immissionsrichtwerte nicht erhöht werden. Es gelten die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm. Laut Begründung des Referentenentwurfs soll „ein sinnvollerweise durchzuführender Anlagenausbau, der mit erhöhten Immissionen einhergehen könnte, nicht wesentlich erschwert oder unmöglich gemacht werden“.13 Offenbar geht der Referentenentwurf von der Annahme aus, dass die Planung von Wohnbebauung neben den genannten Anlagen unterbleibt, wenn die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm gelten.14
7. Zeitliche Befristung
Die Sonderregelung Nr. 7.5 TA Lärm-E soll zum Zwecke der Erprobung zeitlich bis 2032 befristet werden. Wörtlich regelt Nr. 7.5 Abs. 4 TA Lärm-E, dass die Sonderregelungen nur für Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans gelten, der die vorgenannten Anforderungen erfüllt und dessen Satzungsbeschluss bis zum Ablauf des 31.12.2032 gefasst ist. Auch wenn die Sonderregelung außer Kraft getreten ist, sollen die erhöhten Immissionsrichtwerte weiterhin gelten.15 Denn die Bebauungspläne bleiben auch nach dem 31.12.2032 in Kraft – so sie denn wirksam sind.
8. Unwirksame Bebauungspläne
Wenn ein Bebauungsplan, der die Sonderregelung festsetzt, unwirksam ist, ist auch die Erhöhung der Immissionsrichtwerte unwirksam. Der Vorschriftengeber stellt sich in diesem Fall vor, dass der Bebauungsplan dann in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt und (ggf. rückwirkend) in Kraft gesetzt wird. Zu diesem Zweck räumt Nr. 7.5 Abs. 4 Satz 2 TA Lärm-E sozusagen eine Frist von zwei Jahren ein: Soweit ein Bebauungsplan durch Entscheidung des Gerichts für unwirksam erklärt oder dessen Unwirksamkeit in den Entscheidungsgründen angenommen worden ist, bleiben die erhöhten Immissionsrichtwerte für zwei Jahre nach Rechtskraft der Entscheidung weiter anwendbar für Wohnbauvorhaben, die vor Eintritt der Rechtskraft genehmigt oder, soweit eine Baugenehmigung nicht erforderlich ist, angezeigt worden sind. Damit soll verhindert werden, dass die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm gelten. Dies ist insbesondere für den emittierenden Betrieb wichtig, an den die Wohnbebauung herangerückt ist. Denn diese bildet nun einen neuen Immissionsort für den Betrieb, den er bei Änderungen und Erweiterungen seines Betriebs schalltechnisch zu berücksichtigen hätte. Bei Unwirksamkeit der erhöhten Immissionsrichtwerte wären dies die niedrigeren nach Nr. 6.1 TA Lärm. Der emittierende Betrieb und nicht die Gemeinde oder der Investor trägt also das Risiko, das aus einem unwirksamen Bebauungsplan erwächst.16
Ob die Regelung in Absatz 4 der TA Lärm-E geeignet ist, dieses Risiko abzumildern, darf bezweifelt werden.17 Die zweijährige Frist könnte zu kurz sein, oder die Gemeinde verzichtet auf eine Fehlerheilung. Dieser Regelung bedarf es auch nicht, weil eine Baugenehmigung mit höheren, zu duldenden Immissionsrichtwerten sowieso Bestandskraft hätte. Die Baugenehmigung mit einer entsprechenden Nebenbestimmung würde allein ausreichen, um eine Geltung der höheren Immissionsrichtwerte unabhängig von der Wirksamkeit des Bebauungsplans zu erreichen.18
III. Fazit
Der Referentenentwurf setzt die Empfehlung der BMK/UMK um. Insofern ist der Regelungsinhalt nicht neu, eine Flexibilisierung der Lärmvorschriften ist wünschenswert.
Gleichwohl kann die geplante Sonderregelung auch jetzt noch kritisch geprüft werden, zunächst in Bezug auf ihre Systematik. Denn es sollen Regelungen zum Festsetzungsinhalt eines Bebauungsplans in einem immissionsschutzrechtlichen Regelwerk für dem Immissionsschutzrecht unterfallende Anlagen (vgl. Nr. 1 TA Lärm) geregelt werden.19
Zudem soll mit der gleichzeitig geplanten Novelle des Baugesetzbuches20 eine Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Immissionswerten in einem neuen § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB geschaffen werden. Somit stünde künftig eine baurechtliche Regelung zur Verfügung, auf deren Grundlage das Lärmschutzniveau für Wohnnutzung herabgesetzt werden könnte. Diese Regelung verweist hierfür auf die Abwägung, macht ansonsten – anders als die Sonderregelung Nr. 7.5 TA Lärm-E – keine weiteren Vorgaben. Jedoch, nach der Begründung des Referentenentwurfs zur BauGB-Novelle bleibt die Gemeinde bei der Bauleitplanung an immissionsschutzrechtliche Vorgaben gebunden. Ausdrücklich wird die TA Lärm genannt. Damit würde doch wieder eine Zurückverweisung in die Voraussetzungen erfolgen, die die TA Lärm für eine Erhöhung der Immissionsrichtwerte vorgibt. Die Begründung nennt die Regelungen zu den Zwischenwerten nach Nr. 6.7 TA Lärm und der Sonderfallprüfung gemäß Nr. 3.2.2 TA Lärm. Die danach ermittelten Immissionswerte könnten als Lärm-Immissionswerte nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB-E im Bebauungsplan festgesetzt werden.21 Überraschenderweise wird in der Begründung zum neuen § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a Doppelbuchst. aa BauGB-E die in der TA Lärm geplante Sonderregelung Nr. 7.5 nicht erwähnt, obwohl beide Regelungen dasselbe Regelungsziel – die Herabsetzung des Schallschutzes zur Förderung der Wohnbebauung – haben.
Zu kritisieren ist, dass die neue Sonderregelung Nr. 7.5 in der TA Lärm einseitig auf den Wohnungsbau ausgerichtet ist. Für Industrie- und Gewerbebetriebe gilt sie nicht, obwohl diese in gleicher Weise mit Lärmkonflikten zu kämpfen haben. Im Gegenteil, die geplante Sonderregelung könnte die Lage der Industrie- und Gewerbebetriebe verschärfen, nämlich dann, wenn der Bebauungsplan unwirksam ist, die Wohnbebauung aber faktisch neben dem emittierenden Betrieb bereits realisiert ist. Dasselbe Risiko könnte bei Außerkrafttreten der Sonderregelung in 2032 entstehen. Auf die neu entstandene Gemengelage müssten die emittierenden Betriebe Rücksicht nehmen, obwohl diese auf die Wohnbebauung zurückzuführen ist.
Demgegenüber ist nicht sicher, dass die Sonderregelung Nr. 7.5 TA Lärm-E das Ziel der Innenentwicklung zur Förderung des Wohnungsbaus in dem Umfang wie notwendig erreichen wird. Der Anwendungsbereich der Sonderregelung ist eng, an viele Voraussetzungen geknüpft und damit in der Anwendung kompliziert und gerade nicht flexibel. Zudem werden Bebauungspläne mit dieser Sonderregelung konfliktträchtig sein. Aufgrund der erheblichen Risiken für Bestand und Entwicklung der emittierenden Betriebe durch die heranrückende Wohnbebauung kann diesen nur angeraten werden, solche Bebauungspläne abzuwehren. Der Wohnungsbau würde damit in die Warteschleife geschickt.
