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Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Urteil vom 03.11.2020 - 9 A 6/19
Autor:Dr. Gunther Dieterich, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:29.03.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 75 VwVfG, Art 28 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 7/2021 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Dieterich, jurisPR-BVerwG 7/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Kommunalklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss



Leitsätze

1. Eine Gemeinde kann gegen ein fachplanerisches Vorhaben geltend machen, dass es ihr wegen zusätzlicher Kosten des Brandschutzes die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgabe (Art. 28 Abs. 2 GG), eine leistungsfähige Feuerwehr zu unterhalten, wesentlich erschwere oder gar unmöglich mache (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.2016 - 9 A 8/15 Rn. 15 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr 170). Das Selbstverwaltungsrecht ist unter diesem Gesichtspunkt aber jedenfalls dann nicht verletzt, wenn die Gemeinde einen Anspruch auf vollständigen und finanzkraftunabhängigen Ausgleich für solche zusätzlichen Kostenbelastungen hat.
2. Auch eine vom Fremdenverkehr geprägte Gemeinde ist grundsätzlich nicht befugt, eine befürchtete Gefährdung der wirtschaftlichen Grundlagen des Fremdenverkehrs als eigene Rechtsbeeinträchtigung geltend zu machen. Das kann ausnahmsweise anders sein, wenn die Auswirkungen des Vorhabens ihre Wirtschaftsstruktur und Leistungsfähigkeit massiv und nachhaltig verschlechtern (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.07.2013 - 7 A 4/12 Rn. 63 - BVerwGE 147, 184 und BVerwG, Urt. v. 28.11.2017 - 7 A 17/12 Rn. 110 - BVerwGE 161, 17).



A.
Problemstellung
Die Rechtsposition von Gemeinden gegenüber Fachplanungen auf ihrem Gebiet erstreckt und beschränkt sich nach der st. Rspr. des BVerwG im Wesentlichen auf die Geltendmachung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG) und des zivilrechtlichen Eigentums der Gemeinde.
Die Besonderheit des Streitfalls besteht darin, dass der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber die örtliche Zuständigkeit der Stadt Fehmarn durch ein „Bezirkserweiterungsgesetz“ über das Gemeindegebiet hinaus erstreckt hat auf den im Zuge des Baus einer „Festen Fehmarnbeltquerung“ zu errichtenden Tunnel im deutschen Küstenmeer und in der ausschließlichen Wirtschaftszone. Der Zweck dieser Regelung besteht darin, auf diese Weise insbesondere den Brandschutz im neuen Tunnel zu gewährleisten, weil so die Stadt kraft örtlicher Zuständigkeit zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet wird. Der Planfeststellungsbeschluss zum Bau der Festen Fehmarnbeltquerung nimmt auf dieses Gesetz Bezug und legt dabei zugrunde, dass die Stadt im Hinblick auf Zusicherungen des Landes für einen Kostenausgleich keine wesentliche zusätzliche finanzielle Belastung erfährt. Hiergegen wandte sich die Stadt mit ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss.
Auf eine dazu parallel geführte Kommunalverfassungsbeschwerde der Klägerin hat das VerfG Schleswig das Bezirkserweiterungsgesetz mit der Landesverfassung insoweit für unvereinbar erklärt, als dort kein entsprechender finanzieller Ausgleich für die Mehrbelastung durch die Kosten des Brandschutzes im neu zugewiesenen Zuständigkeitsbereich geschaffen worden ist. Es hat das Land Schleswig-Holstein verpflichtet, bis zum 30.09.2021 auf gesetzlicher Grundlage den Ausgleich zu schaffen, und ausgesprochen, dass die Norm bis dahin weiter anwendbar ist (VerfG Schleswig, Urt. v. 14.09.2020 - LVerfG 3/19 - NVwZ-RR 2021, 1).


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin monierte die Abwägung ihrer Belange im Planfeststellungsbeschluss und sah sich bestätigt durch die Entscheidung des LVerfG. Das BVerwG ist dem nicht gefolgt: Die Abwägung zum abwehrenden Brandschutz in dem geplanten Tunnelbauwerk ist in Bezug auf die Rechtsposition der Stadt nicht deshalb fehlerbehaftet, weil sie sich auf das Bezirkserweiterungsgesetz stützt.
Zwar hat VerfG Schleswig dieses Gesetz wegen fehlender Regelungen über den Kostenausgleich beanstandet; es hat aber gleichzeitig ausgesprochen, dass die Norm vorläufig weiter anwendbar ist. Deshalb durfte der Planfeststellungsbeschluss von der Geltung des Gesetzes ausgehen. In ihn musste auch kein Vorbehalt für den Fall des Scheiterns des Gesetzes aufgenommen werden. Falls die vom Landesverfassungsgericht geforderte Neuregelung nicht fristgerecht zustande kommt, entfällt die Erweiterung des Stadtbezirks und damit auch die durch das Gesetz begründete Zuständigkeit der Klägerin für den Brandschutz im Tunnel.
Die Abwägung der kommunalen Belange der Klägerin ist weiter nicht deshalb rechtswidrig, weil der Planfeststellungsbeschluss von ausreichenden Zusicherungen des Landes ausgeht, dies nach der Klarstellung der Rechtslage durch das Landesverfassungsgericht aber nicht genügt, vielmehr ein Ausgleich auf gesetzlicher Grundlage erforderlich ist. Der Senat versteht den Planfeststellungsbeschluss dahin, dass maßgeblich für die Abwägung die Annahme war, die Klägerin werde von zusätzlichen Kostenbelastungen tatsächlich freigehalten, und deshalb die rechtliche Form – Zusicherung oder Gesetz – unerheblich ist.
Aber auch wenn man annimmt, dass die Abwägung im Planfeststellungsbeschluss insoweit nicht in jeder Hinsicht von zutreffenden Annahmen ausgeht, wäre ein eventueller Abwägungsfehler nicht entscheidungserheblich (§ 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG). Wenn die Belange der Klägerin dahin abgewogen sind, dass bereits die gegebene Zusicherung dazu führt, dass die Klägerin in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verletzt ist, gilt dies erst recht, wenn die Position der Klägerin nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichts weitreichender ist und ihr ein Anspruch auf gesetzliche Regelung eines vollständigen und finanzkraftunabhängigen Ausgleichs zusteht.


C.
Kontext der Entscheidung
Zum Vorhaben der Festen Fehmarnbeltquerung, dem Bau eines kombinierten Straßen- und Eisenbahntunnels von der Insel Fehmarn auf der Höhe von Puttgarden bis zur dänischen Insel Lolland im Zuge der sogenannten Vogelfluglinie, sind am 03.11.2020 weitere Urteile des BVerwG verkündet worden. Die Klage des Betreibers einer Fährlinie zwischen Malmö und Travemünde gegen den Planfeststellungsbeschluss für das Tunnelbauvorhaben erwies sich mangels Klagebefugnis bereits als unzulässig, dieses Urteil ist ebenfalls schon veröffentlicht (BVerwG, Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 13/19). Die Veröffentlichung der übrigen Urteile, insbesondere betreffend die Klagen zweier Umweltvereinigungen (9 A 7/19 und 9 A 9/19) sowie betreffend den Betreiber des Fährhafens Puttgarden und der Fährverbindung auf der Vogelfluglinie (Az. 9 A 12/19) steht noch aus, sie werden zu gegebener Zeit Gegenstand einer Besprechung im jurisPR sein.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung reiht sich ein in die st. Rspr. des BVerwG aus jüngster Zeit zur Rechtsposition kommunaler Gebietskörperschaften (Art. 28 Abs. 2 GG) gegenüber Fachplanungen auf ihrem Gemeindegebiet.
Das Urteil vom 28.04.2016 im Verfahren 9 A 8/15 (Buchholz 11 Art 28 GG Nr 170) betraf die Klage einer Gemeinde hinsichtlich der Selbstverwaltungsaufgabe, den örtlichen Brandschutz zu gewährleisten, ferner die Übertragung der Unterhaltungslast für Wirtschaftswege an die Gemeinde. In der Entscheidung 9 A 11/15 vom selben Tag (Buchholz 11 Art 28 GG Nr 171) ging es um die einem Landkreis übertragenen überörtlichen Aufgaben zur Sicherstellung des abwehrenden Brandschutzes. Im Verfahren 9 A 30/15 (Urt. v. 27.04.2017 - BVerwGE 159, 1) hatte die Kommune die durch die Autobahn verursachte Lärmbelastung ihrer Baugebiete geltend gemacht, im Verfahren 9 A 22/18 (Urt. v. 10.04.2019 - BVerwGE 165, 185) war Gegenstand die Lärm- und Luftschadstoffbeeinträchtigung eines gemeindlichen Kindergartens. Gemeinden sind jedoch nicht befugt, stellvertretend für ihre Einwohner oder für die auf ihrem Gebiet angesiedelten Unternehmen deren Belange geltend zu machen (vgl. Urt. v.10.04.2019 - 9 A 22/18 Rn. 11). Im Verfahren 9 A 14/18 Rn. 77 ff (Urt. v. 11.07.2019 - BVerwGE 166, 171) hatte die Gemeinde die Unterbrechung eines historischen Kirchwegs durch einen geplanten Autobahnneubaubau beanstandet.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Das BVerwG befasste sich auch mit küstenschutzrechtlichen Auflagen im Planfeststellungsbeschluss und verneinte eine Rügebefugnis der Gemeinde hierfür. Die Aufgabe des Küstenschutzes gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsangelegenheiten. Bau, Verstärkung und Unterhaltung der Landesschutzdeiche und Regionaldeiche auf den Inseln obliegen nach den Regelungen des Landeswassergesetzes dem Land.
Der Hinweis der Stadt auf das zeitliche Zusammentreffen des Tunnelbaus mit dem Ausbau der auf ihn zuführenden Bundesstraße auf ihrem Stadtgebiet und die damit verbundenen erheblichen Beeinträchtigungen für den Tourismus während der lang andauernden Bauzeit ließ ebenfalls keine Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts erkennen. Der geltend gemachte Status als staatlich anerkanntes Seeheilbad kann zwar grundsätzlich in den Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallen, wenn die Anerkennung von der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung geschaffene Einrichtungen und getätigte Maßnahmen voraussetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.07.2013 - 7 A 4/12 Rn. 61 - BVerwGE 147, 184). Deren konkrete und erhebliche Beeinträchtigung war allerdings nicht dargetan, zumal die Stadt inzwischen beschlossen hat, zukünftig auf das Prädikat zu verzichten.
Im Übrigen ist nach der st. Rspr. des BVerwG auch eine vom Fremdenverkehr geprägte Gemeinde grundsätzlich nicht befugt, eine befürchtete Gefährdung der wirtschaftlichen Grundlagen des Fremdenverkehrs als eigene Rechtsbeeinträchtigung geltend zu machen. Die Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde wird von vielfältigen Faktoren bestimmt und beeinflusst, die nicht speziell dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zugeordnet sind. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht kann aber ausnahmsweise dann verletzt sein, wenn die Auswirkungen des Vorhabens die Wirtschaftsstruktur und die Leistungsfähigkeit einer durch Fremdenverkehr geprägten Gemeinde massiv und nachhaltig verschlechtern (BVerwG, Urt. v. 18.07.2013 - 7 A 4/12 Rn. 63 - BVerwGE 147, 184; BVerwG, Urt. v. 28.11.2017 - 7 A 17/12 Rn. 110 - BVerwGE 161, 17). Konkrete Hinweise, dass sich das Vorhaben in derart nachteiliger Weise auf das Gemeindegebiet der Klägerin auswirkt, waren nicht ersichtlich.




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