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Anmerkung zu:BVerwG 6. Senat, Urteil vom 25.11.2020 - 6 C 7/19
Autor:Carsten Hahn, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:26.04.2021
Quelle:juris Logo
Normen:Art 1 GG, Art 20 GG, Art 19 GG, Art 24 GG, Art 26 GG, § 144 VwGO, Art 2 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 9/2021 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Hahn, jurisPR-BVerwG 9/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Kein Individualanspruch auf weiter gehendes Tätigwerden der Bundesregierung zur Verhinderung von Drohneneinsätzen der USA im Jemen unter Nutzung der Air Base Ramstein



Leitsätze

1. Grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates können grundsätzlich auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländern und im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen oder -gefährdungen durch andere Staaten bestehen, wenn ein qualifizierter Bezug zum deutschen Staatsgebiet vorliegt und aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten ist, dass es auch in Zukunft zu vergleichbaren völkerrechtswidrigen Handlungen des anderen Staates kommen wird.
2. Beeinträchtigen oder gefährden Handlungen eines anderen Staates ein grundrechtliches Schutzgut im Ausland, liegt ein für die Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht des deutschen Staates hinreichend enger Bezug zum deutschen Staatsgebiet nur vor, wenn Teilakte des Gesamtgeschehens, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufweisen und deshalb für die rechtliche Bewertung maßgeblich sind, im Inland stattfinden.
3. In Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten verfügt die Bundesregierung innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen über einen Einschätzungsspielraum.
4. Die Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht kann in Fällen mit Auslandsbezug nur dann festgestellt werden, wenn die Bundesregierung gänzlich untätig geblieben ist oder die getroffenen Maßnahmen offensichtlich völlig ungeeignet oder unzulänglich sind.



A.
Problemstellung
Das Grundrecht auf Leben (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) verbürgt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht, sondern stellt zugleich eine objektivrechtliche Wertentscheidung der Verfassung dar, die verfassungsrechtliche Schutzpflichten begründet, denen gerichtlich durchsetzbare Individualansprüche korrespondieren. Dies ist seit langem anerkannt (vgl. z.B. BVerfG, Beschl. v. 29.10.1987 - 2 BvR 624, 1080, 2029/83 - BVerfGE 77, 170 <214>). Spätestens seit der Entscheidung des BVerfG zur Ausland-Ausland-Telekommunikationsaufklärung (Urt. v. 19.05.2020 - 1 BvR 2835/17 - NJW 2020, 2235, Rn. 87 ff.) ist ferner geklärt, dass die Grundrechtsbindung nicht von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet abhängig ist. Das BVerwG hatte nunmehr zu entscheiden, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates auch zugunsten von im Ausland lebenden Ausländern entstehen, die sich gegen die Gefährdung ihrer grundrechtlichen Schutzgüter durch einen dritten Staat wenden. Zudem musste das BVerwG sich mit den rechtlichen Anforderungen an die Erfüllung derartiger Schutzpflichten befassen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Die Kläger, jemenitische Staatsangehörige, begehren von der Bundesrepublik Deutschland die Unterbindung bewaffneter Drohneneinsätze im Jemen, die die USA unter Nutzung von Einrichtungen auf der Air Base Ramstein durchführen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte verurteilt, sich durch geeignete Maßnahmen zu vergewissern, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für Einsätze bewaffneter Drohnen im Jemen nur im Einklang mit dem Völkerrecht stattfindet, sowie erforderlichenfalls auf dessen Einhaltung gegenüber den USA hinzuwirken. Die Kläger hätten einen aus ihren Grundrechten folgenden Anspruch darauf, dass die Beklagte sie vor drohenden Beeinträchtigungen ihres Lebens und ihrer körperlichen Unversehrtheit schützt, soweit bewaffnete Drohneneinsätze in wesentlicher Hinsicht vom deutschen Staatsgebiet aus durchgeführt würden und gegen völkerrechtliche Vorgaben mit engem Bezug zu den grundrechtlichen Schutzgütern verstießen. Ihrer grundrechtlichen Schutzpflicht sei die Beklagte bislang nur unzureichend nachgekommen. Denn die von ihr ergriffenen Maßnahmen beruhten auf der unzutreffenden Einschätzung, es gebe keinen Anlass zu Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der Einsätze. Vielmehr bestünden gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass jedenfalls ein Teil der Einsätze mit den Vorgaben des humanitären Völkerrechts und des internationalen Menschenrechtsschutzes nicht in Einklang stehe. Vor diesem Hintergrund sei der bislang durchgeführte Dialog mit den USA zum Schutz der Kläger völlig unzulänglich.
II. Auf die Revision der Beklagten hat das BVerwG das erstinstanzliche Urteil wiederhergestellt. In Bezug auf einen der drei Kläger sei die Klage mangels Klagebefugnis bereits unzulässig. Eine gesteigerte Gefahr für das Leben und die körperliche Unversehrtheit dieses Klägers durch die bewaffneten Drohneneinsätze der USA im Jemen sei von vornherein ausgeschlossen, da er nicht im Jemen lebe und die Unzumutbarkeit eines vorläufigen Verzichts auf Reisen dorthin nicht dargelegt habe. Die Geltendmachung einer staatlichen Schutzpflicht setze voraus, dass die Grundrechtsträger nicht selbst für ihre Integrität Sorge tragen können. Hinsichtlich der beiden anderen Kläger hat das BVerwG die Zulässigkeit der Leistungsklage hingegen bejaht. Diese seien durch bewaffnete Drohneneinsätze der USA unmittelbar in ihren grundrechtlich geschützten Rechtspositionen gefährdet. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts führten die USA im Jemen und insbesondere auch in der Provinz der Kläger seit Jahren Militäroperationen zur Terrorismusbekämpfung unter Einsatz bewaffneter Drohnen durch, die mehrfach zu zivilen Opfern geführt hätten. Die Möglichkeit einer Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts der Kläger folgt nach Auffassung des BVerwG allerdings nicht aus einem grundrechtlichen Abwehrrecht, da die Beeinträchtigungen nicht auf Eingriffshandlungen der Beklagten beruhten. An den Drohnenangriffen seien ausschließlich Angehörige der US-Streitkräfte bzw. US-Geheimdienste beteiligt. Die Beklagte habe einer Nutzung der Air Base Ramstein für völkerrechtswidrige Drohneneinsätze im Jemen nicht zugestimmt. Die generelle Gestattung der militärischen Nutzung der Liegenschaften reiche für die Zurechnung einer spezifischen Nutzung, die von den zugrunde liegenden völkerrechtlichen Vereinbarungen nicht gedeckt sei, nicht aus. Die Herstellung des Benehmens zur Errichtung einer Satelliten-Relaisstation in Kenntnis ihrer allgemeinen Bestimmung zur Durchführung bewaffneter Drohneneinsätze beinhalte nicht die generelle Billigung solcher Einsätze ohne Rücksicht auf die konkreten Umstände und deren völkerrechtliche Zulässigkeit. Das bloße Zur-Verfügung-Stellen der Infrastruktur eines Militärflughafens nach dem NATO-Truppenstatut erfülle auch nicht die Voraussetzungen, unter denen der EGMR einen Staat nach Art. 1 EMRK als mitverantwortlich für Menschenrechtsverletzungen ansehe. Bejaht hat das BVerwG die Klagebefugnis der beiden noch im Jemen lebenden Kläger jedoch im Hinblick auf einen möglicherweise bestehenden Schutzanspruch gegen die Beklagte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.
III. In der Sache folgt das BVerwG zunächst dem Ausgangspunkt des Oberverwaltungsgerichts, der deutsche Staat sei nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Grunde nach verpflichtet, im Ausland lebende Ausländer davor zu schützen, dass ihr Leben oder ihre körperliche Unversehrtheit vom deutschen Staatsgebiet aus durch einen anderen Staat in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt werden, wenn ein hinreichend enger Bezug zum deutschen Staat bestehe, was jedenfalls dann der Fall sei, wenn der andere Staat sein beeinträchtigendes Handeln in wesentlicher Hinsicht vom deutschen Staatsgebiet aus vornehme. Das Urteil des BVerfG vom 19.05.2020 (1 BvR 2835/17 - NJW 2020, 2235) zur Auslandsaufklärung durch den BND habe geklärt, dass Art. 1 Abs. 3 GG eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes begründe, die nicht von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig sei. Zwar könne sich die Reichweite der aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen im In- und Ausland unterscheiden. Insbesondere könne zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten zu unterscheiden sein. Grundsätzlich sei jedoch auch die Schutzpflichtdimension von der Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt bei Auslandssachverhalten mit umfasst. Grundrechtliche Schutzpflichten könnten sich zudem auch gegen grundrechtsbeeinträchtigende Handlungen anderer Staaten richten.
Die Entstehung einer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflicht bei einer völkerrechtswidrigen Beeinträchtigung des Lebens oder der körperlichen Unversehrtheit von Grundrechtsträgern erfordert nach Ansicht des BVerwG nicht nur wegen des völkergewohnheitsrechtlichen Nichteinmischungsgebots, sondern auch aus verfassungsrechtlichen Gründen einen hinreichend engen Bezug zum deutschen Staat. Denn Art. 1 Abs. 3 GG enthalte zwar keine Beschränkung auf das Staatsgebiet, setze jedoch eine politische Entscheidungsverantwortung voraus. Eine unbegrenzte legislative oder exekutive Verantwortung der deutschen Staatsgewalt für die Unversehrtheit grundrechtlicher Schutzgüter außerhalb des eigenen Hoheitsbereichs sei dem Grundgesetz fremd. Positive Handlungspflichten zur Verhinderung von Rechtsgutbeeinträchtigungen, die dem Staat nicht als zumindest mittelbarer Eingriff zurechenbar seien, könnten nur entstehen, wenn jedenfalls die Gefahrenlage in wesentlicher Hinsicht innerhalb des Verantwortungsbereichs der deutschen Staatsgewalt, in der Regel also durch Vorgänge auf dem deutschen Staatsgebiet entstanden sei. Die Erhöhung des Risikos von Grundrechtsverletzungen, die sich aus der Eröffnung faktischer Handlungsspielräume für die USA auf der Air Base Ramstein sowie der stationierungsvertraglichen Zurücknahme eigener Kontrollkompetenz der Beklagten ergebe, reiche für den spezifischen Bezug zur deutschen öffentlichen Gewalt nicht aus. Denn Art. 24 Abs. 2 GG ermächtige den Bund zur Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und in diesem Zusammenhang auch zur Einwilligung in Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Diese verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die Möglichkeit einer sicherheitspolitischen Kooperation mit anderen Staaten würde unterlaufen, wenn die mit der Stationierung von Streitkräften der Bündnispartner auf deutschem Staatsgebiet regelmäßig verbundene Rücknahme eigener Hoheitsrechte bereits für sich genommen zu einer umfassenden Verantwortung des deutschen Staates für die Unversehrtheit aller durch Maßnahmen der Vertragsstaaten berührten grundrechtlichen Schutzgüter führen würde.
IV. Die weiteren Maßstäbe, die das Oberverwaltungsgericht die Prüfung der Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht der Beklagten gegenüber den Klägern zugrunde gelegt hat, hält das BVerwG jedoch in mehreren Punkten für unvereinbar mit revisiblem Recht.
1. Zum einen sieht das BVerwG die Schwelle eines hinreichend qualifizierten Bezugs zum deutschen Staat nicht bereits dann als erreicht an, wenn sich der relevante Beitrag zur Entstehung der Gefahrenquelle für die grundrechtlichen Schutzgüter auf deutschem Staatsgebiet in einem rein technischen Übermittlungsvorgang ohne Entscheidungselemente erschöpft. Könnten die Handlungen des anderen Staates, die das grundrechtliche Schutzgut beeinträchtigen oder gefährden, ohne Nutzung von Liegenschaften oder Einrichtungen auf deutschem Staatsgebiet nicht ausgeführt werden, sei damit lediglich eine notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Annahme eines qualifizierten Gebietsbezuges erfüllt. Um eine im Verfassungstext nicht angelegte, mit dem dogmatischen Konzept grundrechtlicher Schutzpflichten unvereinbare Entgrenzung der Verantwortlichkeit des deutschen Staates bei extraterritorialen Sachverhalten auszuschließen, müsse hinzukommen, dass für die rechtliche Bewertung maßgebliche Teilakte des zur Beeinträchtigung oder Gefährdung von Grundrechten führenden Gesamtgeschehens innerhalb der Grenzen der deutschen Gebietshoheit stattfinden. Eine grundrechtliche Schutzpflicht könnten nur solche Handlungen oder technischen Abläufe auf deutschem Staatsgebiet auslösen, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufwiesen.
2. Gegen revisibles Recht verstößt nach Ansicht des BVerwG zudem der Rechtssatz des Oberverwaltungsgerichts, die Schutzpflicht werde nicht erst dann ausgelöst, wenn eine künftige Beeinträchtigung der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Handeln eines anderen Staates in Deutschland und die Völkerrechtswidrigkeit dieses Handelns gewiss seien, sondern der jeweilige Grundrechtsträger könne Schutz auch schon vor einer ihm drohenden Gefahr völkerrechtswidriger Beeinträchtigungen von Leib und Leben beanspruchen. Dem Ansatz, die Grundrechte verpflichteten die deutsche Staatsgewalt zu einem auf Verdachtsmomente gestützten Tätigwerden mit dem Ziel, bereits solche Handlungen anderer Staaten zu unterbinden, bei denen auch nur die Möglichkeit eines Völkerrechtsverstoßes besteht, tritt das BVerwG entgegen. Eine Übertragung des bei der Ausgestaltung gesetzlicher Regelungen im innerstaatlichen umweltrechtlichen Kontext von der Schutzpflicht umfassten Vorsorgegedankens auf die rechtliche Beurteilung des grundrechtsbeeinträchtigenden Handelns eines anderen Staates führe zu einer praktisch unbegrenzten Verantwortlichkeit des deutschen Staates für extraterritoriale Sachverhalte, die im Grundgesetz keine Grundlage finde. Eine grundrechtliche Schutzpflicht des deutschen Staates gegenüber im Ausland lebenden Ausländern könne im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen durch andere Staaten – über das Erfordernis eines hinreichend qualifizierten Bezugs zum deutschen Staatsgebiet hinaus – vielmehr erst dann ausgelöst werden, wenn aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten sei, dass es auch in Zukunft zu vergleichbaren völkerrechtswidrigen Handlungen des anderen Staates kommen wird, durch die grundrechtliche Schutzgüter beeinträchtigt oder gefährdet werden. Es müsse eine über isolierte Einzelfälle hinausgehende Praxis völkerrechtswidriger Handlungen des anderen Staates feststellbar sein, gegen deren Fortsetzung der deutsche Staat ggf. aufgrund der Schutzpflicht einschreiten müsse.
3. Eine Verletzung revisiblen Rechts sieht das BVerwG schließlich auch darin, dass das Oberverwaltungsgericht den Einschätzungsspielraum nicht berücksichtigt hat, der der Bundesregierung in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen zukommt. Das BVerwG folgt insoweit den Grundsätzen der Hess-Entscheidung (BVerfG, Beschl. v. 16.12.1980 - 2 BvR 419/80 - BVerfGE 55, 349, 367 f.), in der das BVerfG die strukturellen Besonderheiten des Völkerrechts als einer Rechtsordnung hervorgehoben hat, die nur rudimentäre Ansätze einer obligatorischen Gerichtsbarkeit oder sonstiger institutioneller Vorkehrungen für eine autoritative Normauslegung kenne und bei der daher – vor allem mit Blick auf das Völkergewohnheitsrecht – der Behauptung des Rechtsstandpunktes der einzelnen Staaten eine maßgebliche Bedeutung bei der Rechtserzeugung zukomme. Im Hinblick darauf obliege den Gerichten größte Zurückhaltung, etwaige völkerrechtlich fehlerhafte Rechtsauffassungen der zuständigen Organen der auswärtigen Gewalt als Ermessensfehler zu bewerten. Dies wäre allenfalls dann in Betracht zu ziehen, wenn sich die Einnahme der fraglichen Rechtsauffassung als Willkür gegenüber dem Bürger darstellte, also unter keinem – auch außenpolitischen – vernünftigen Gesichtspunkt mehr zu verstehen wäre. Diese Ausführungen betrafen zwar die Ausübung des Ermessens der Bundesregierung im Rahmen der Erfüllung eines individuellen Anspruchs auf Gewährung diplomatischen Schutzes. Nach Ansicht des BVerwG ist ihnen aber bereits auf der Tatbestandsebene, hier also in Bezug auf die Frage, ob eine rechtswidrige Beeinträchtigung oder Gefährdung eines grundrechtlich geschützten Rechtsguts als Entstehungsvoraussetzung einer Schutzpflicht vorliegt, Rechnung zu tragen. Anders als die Vorinstanz hält das BVerwG nicht den Kammerbeschluss des BVerfG vom 13.08.2003 (2 BvR 2660/06, 487/07 Rn. 53 - EuGRZ 2013, 563) für maßgeblich, nach dem die innerstaatliche Geltung des Völkerrechts (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) der Zubilligung nicht justiziabler Beurteilungsspielräume der Exekutive in Bezug auf Völkerrechtsverstöße grundsätzlich entgegenstünden und Einschränkungen bei der gerichtlichen Überprüfung im Bereich des politischen Ermessen und der auswärtigen Gewalt nur in engen Grenzen anzuerkennen seien. Diese Erwägungen können nach Ansicht des BVerwG nicht auf die Konstellation einer grundrechtlichen Schutzpflicht und die in diesem Zusammenhang erforderliche völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten übertragen werden. Den Rechtsstandpunkten anderer Staaten komme bei der völkerrechtlichen Prüfung ein besonderes Gewicht zu. Denn das Grundgesetz gehe von der Eingliederung des von ihm verfassten Staates in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft aus (Präambel, Art. 24 bis 26 GG) und gebiete damit zugleich, fremde Rechtsordnungen und -anschauungen grundsätzlich zu achten. Zudem würden völkerrechtliche Normen vielfach dynamisch ausgelegt oder aufgrund einer übereinstimmenden Staatenpraxis fortentwickelt. Vor allem aber erfordere es der Mangel einer obligatorischen Gerichtsbarkeit oder sonstiger institutioneller Vorkehrungen für eine autoritative Normauslegung, von der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen auszugehen.
V. Sodann führt das BVerwG aus, ohne ergänzende Tatsachenfeststellungen nicht entscheiden zu können, ob eine grundrechtliche Schutzpflicht der Beklagten entstanden ist. Denn für den erforderlichen qualifizierten Bezug zum deutschen Staatsgebiet reiche es nicht aus, dass der Datenstrom für die Steuerung der Drohnen über Glasfaserkabel von den USA aus zur Air Base Ramstein übermittelt und von dort aus mittels einer Satelliten-Relaisstation an die Drohnen gefunkt werde. Handlungen oder technische Abläufe auf deutschem Staatsgebiet mit einem relevanten Entscheidungscharakter könnten zwar vorliegen, wenn die Einbindung der Air Base Ramstein in die bewaffneten Drohneneinsätze der USA im Jemen zusätzlich eine Auswertung von Informationen einschließen würde. Hierzu enthalte das Berufungsurteil jedoch keine abschließenden tatsächlichen Feststellungen. Zudem könne auf der Grundlage der vorliegenden Tatsachenfeststellungen auch nicht beurteilt werden, ob die unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführten Drohneneinsätze der USA im Jemen regelmäßig gegen Vorgaben des humanitären Völkerrechts, insbesondere die Verbote unterschiedsloser Angriffe oder von Angriffen mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden verstießen. Es fehlten Feststellungen zu Angriffszielen und sonstigen Umständen konkreter Drohneneinsätze sowie dazu, ob sich die Angriffe auf Personen beschränkten, die bei organisatorischer Einbindung in die gegnerischen Konfliktparteien eine fortgesetzte Kampffunktion erfüllten oder sich als Zivilisten unmittelbar an Feindseligkeiten im Rahmen des konkreten Konflikts beteiligten.
Gleichwohl hat das BVerwG den Rechtsstreit nicht zurückverwiesen, sondern in der Sache selbst entschieden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Wiederherstellung der klageabweisenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts hat es deshalb für möglich gehalten, weil die Beklagte ihrer möglicherweise entstandenen Schutzpflicht jedenfalls ausreichend nachgekommen sei. Die Verletzung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG könne nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen habe oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückblieben. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts könnten die von der Bundesregierung getroffenen Maßnahmen weder deshalb als unzulänglich qualifiziert werden, weil es an einer eigenen rechtlichen Prüfung fehlen würde, noch deshalb, weil sich die Aktivitäten der Bundesregierung bislang auf die Durchführung von Konsultationen sowie die Einholung einer rechtlichen Zusicherung der USA beschränkt hätten. Die Bundesregierung sei befugt, sich in ihren öffentlichen Verlautbarungen mit der abschließenden völkerrechtlichen Bewertung des Handelns anderer Staaten zurückzuhalten, wenn die maßgeblichen Regeln des Völkerrechts umstritten seien oder vor dem Hintergrund neuer Entwicklungen Veränderungen unterlägen. Schwierig und umstritten sei hier zwar nicht die völkergewohnheitsrechtliche Geltung der Verbote des gezielten und des unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen sowie des Angriffs mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden in nicht internationalen bewaffneten Konflikten, wohl aber die Frage der Abgrenzung zwischen Kämpfern einer nichtstaatlichen Konfliktpartei und Zivilpersonen. Politische Konsultationen seien ein klassisches Mittel der auswärtigen Gewalt. Gegen ein einseitiges Vorgehen könnten u.a. außen-, bündnis-, und verteidigungspolitische Interessen sprechen. Die Bundesregierung könne sich grundsätzlich auch auf eine Zusicherung des anderen Staates, sich rechtmäßig zu verhalten, stützen, sofern diese Erklärung nicht auf einer den Rahmen des Vertretbaren überschreitenden Rechtsauffassung beruhe oder den Tatsachen widerspreche. Die Beklagte habe die USA auch weder mit einem bestimmten Rechtsverständnis „konfrontieren“ noch weiter gehende Schritte wie die Kündigung der völkervertraglichen Grundlagen für die Nutzung der Air Base Ramstein in Betracht ziehen müssen. Auch insoweit verweist das BVerwG letztlich auf den außenpolitischen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung.


C.
Kontext der Entscheidung
Das BVerfG hat wiederholt darauf verwiesen, die Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht nur feststellen zu können, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückbleiben (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 - BVerfGE 88, 203, 251ff., 254f.; BVerfG, Urt. v. 10.01.1995 - 1 BvF 1/90, 1 BvR 342, 348/90 - BVerfGE 92, 26, 46; BVerfG, Beschl. v. 29.10.1987 - 2 BvR 624, 1080, 2029/83 - BVerfGE 77, 170, 214f. m.w.N.). Damit trägt das BVerfG dem Umstand Rechnung, dass die gerichtliche Feststellung von Handlungspflichten tief in die politische Gestaltungsfreiheit von Legislative und Exekutive eindringt und bei zu weitreichenden oder detaillierten Vorgaben die Grenzen der Rechtsprechung im System der Gewaltenteilung überschreitet (vgl. Di Fabio in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Stand: August 2020, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Rn. 41). Die Annahme eines weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsraums bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten weicht auch nicht in rechtlich relevanter Weise von der Rechtsprechung des EGMR ab, der gerade im vorliegenden Kontext einer auslandsbezogenen Schutzpflicht besondere Aussagekraft zukommt. Danach erfasst Art. 2 EMRK die positive Verpflichtung des Staates, angemessene Maßnahmen zu treffen, um das Leben der Personen unter seiner Hoheitsgewalt zu schützen (EGMR, Urt. v. 28.02.2012 - 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05, 35673/05 Rn. 151 „Kolyadenko/Russland“ , deutsche Übersetzung in NVwZ 2013, 993). Wo ein Konventionsstaat praktische Schutzmaßnahmen ergreifen muss, hat er bei ihrer Wahl nach ständiger Rechtsprechung des EGMR grundsätzlich einen Ermessensspielraum („a wide margin of appreciation“). Insoweit darf den Behörden keine unmögliche oder unverhältnismäßige Bürde auferlegt werden (EGMR, Urt. v. 28.02.2012 - 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05, 35673/05 Rn. 160). Dass der dem Staat zustehende Ermessensspielraum nach der Rechtsprechung des EGMR enger zu verstehen sein könnte als nach der Rechtsprechung des BVerfG zu den grundrechtlichen Schutzpflichten, ist nicht erkennbar.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das BVerwG hat entschieden, dass grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates zwar grundsätzlich auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländern und im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen oder -gefährdungen durch andere Staaten bestehen können. Die Entstehung einer solchen Schutzpflicht mit mehrfachem Auslandsbezug setzt jedoch einen qualifizierten Bezug zum deutschen Staatsgebiet voraus, der nur vorliegt, wenn Teilakte des Gesamtgeschehens, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufweisen und deshalb für die rechtliche Bewertung maßgeblich sind, im Inland stattfinden. Ferner hat das BVerwG angenommen, dass die Bundesregierung in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen über einen Einschätzungsspielraum verfügt. Schließlich gilt gerade auch in Fällen mit Auslandsbezug der allgemeine Maßstab, dass eine Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht nur dann festgestellt werden kann, wenn die Bundesregierung gänzlich untätig geblieben ist oder die getroffenen Maßnahmen offensichtlich völlig ungeeignet oder unzulänglich sind. Welche Auswirkungen die Entscheidung des BVerwG für die Praxis haben wird, bleibt im Hinblick auf die von den Klägern erhobene Verfassungsbeschwerde abzuwarten.




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