Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 25.10.2018 - 4 C 9/17
Autor:Prof. Dr. Christoph Külpmann, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:13.05.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 67 BNatSchG, § 68 BNatSchG, Art 14 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 10/2019 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Külpmann, jurisPR-BVerwG 10/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Naturschutzrechtliche Beschränkungen von Bergwerkseigentum



Leitsätze

1. Naturschutzrechtliche Beschränkungen von Bergwerkseigentum sind in aller Regel i.S.v. § 68 Abs. 1 BNatSchG unzumutbar, wenn die Privatnützigkeit vollständig, ersatz- und übergangslos entfällt.
2. Von einer die Entschädigungspflicht ausschließenden Situationsgebundenheit des Bergwerkseigentums ist erst auszugehen, wenn die Untersagung der Gewinnung der Bodenschätze auch unter Beachtung der Bedeutung der Rohstoffgewinnung und der Vielfalt möglicher naturschutzrechtlicher Reaktionsweisen zwingend geboten erscheint. Die Untersagung muss nicht nur als Möglichkeit in der Situation angelegt, sondern dem Bergwerkseigentum gewissermaßen „auf die Stirn geschrieben“ sein.



A.
Problemstellung
„Wer gefährdet wen? Eigentum und Bestandsschutz den Umweltschutz – oder umgekehrt?“ – so das Thema eines Referats von Sendler auf der Tagung der Gesellschaft für Umweltrecht (GfU) im Jahr 1982. Dieser Konflikt zwischen Eigentum und Umweltschutz muss immer wieder neu ausgetragen werden. Zieht der Eigentümer gegen eine umweltschutzrechtliche Regelung zu Felde, so kämpft er (primär) dafür, sein Eigentum so zu nutzen, wie es ihm beliebt. Verliert er diesen Kampf, kann er (sekundär) versuchen, wenigstens einen finanziellen Ausgleich zu erlangen. Die Voraussetzungen eines solchen Entschädigungsanspruchs erhellt ein Fall aus dem Bergrecht.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Die Klägerin erwarb im Januar 1993 mit Genehmigung des Sächsischen Oberbergamtes ein Bergwerkseigentum für einen Bodenschatz, bestehend aus Kies und Kiessanden für die Herstellung von Betonzuschlagstoffen, belegen auf einer Fläche von etwa 170 ha. Ein knappes Drittel dieser Fläche liegt in einem Naturschutzgebiet, das im Mai 1993 einstweilig sichergestellt und im März 1997 endgültig festgesetzt war, die Restfläche des Bergwerkeigentums umschließt das Naturschutzgebiet in Form eines Hufeisens. Zu einer Gewinnung des Bodenschatzes kam es nicht. Das Oberbergamt lehnte die Planfeststellung eines Rahmenbetriebsplans ab, ein Klageverfahren blieb erfolglos. Ein Normenkontrollantrag gegen die Verordnung über das Naturschutzgebiet scheiterte. Die Klägerin verlangt nunmehr Entschädigung für die Beeinträchtigung ihres Bergwerkeigentums. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht wiesen die Klage ab (VG Leipzig, Urt. v. 15.12.2009 - 6 K 1116/06; OVG Bautzen, Urt. v. 26.05.2015 - 4 A 171/11), die Revision führte zur Zurückverweisung der Sache.
II. Der Fall läuft auf eine Verteilungsfrage hinaus: Wer trägt die wirtschaftliche Last des Naturschutzes – der einzelne Eigentümer, dem Beschränkungen auferlegt werden, oder die öffentliche Hand und damit die Steuerzahler), wenn sie den Eigentümer für Belastungen entschädigt?
1. Anspruchsgrundlage ist § 68 BNatSchG i.d.F. des Gesetzes vom 29.07.2009 (BGBl I, 2542; vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.2018 - 4 C 2/17 juris Rn. 12 - UPR 2018, 531; Külpmann, jurisPR-BVerwG 20/2018 Anm. 6). Danach ist eine angemessene Entschädigung zu leisten, wenn Beschränkungen des Eigentums, die sich aufgrund von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, von Rechtsvorschriften, die aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, oder von Naturschutzrecht der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere durch die Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung, abgeholfen werden kann.
Diese Norm ist abschließend, auch wenn sich das Bundesrecht in § 68 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG für das Landesrecht zu öffnen scheint. Danach richtet sich das „Nähere“ nach Landesrecht. Schon nach seiner systematischen Stellung betrifft § 68 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG aber nur die Modalitäten der Entschädigung, also die Rechtsfolge eines Entschädigungsanspruchs, nicht dessen Voraussetzungen. Die Länder sind damit nicht ermächtigt, die in § 68 Abs. 1 BNatSchG geregelten tatbestandlichen Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs auszugestalten oder gar einzuschränken.
2. Ist das Bergwerkseigentum Eigentum i.S.d. § 68 Abs. 1 BNatSchG? Ja! Denn § 68 BNatSchG dient im Zusammenspiel mit den Befreiungstatbeständen des § 67 BNatSchG dem Verhältnismäßigkeitsausgleich, den das Verfassungsrecht für Eingriffe in das Eigentum durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen verlangt. „Eigentum“ i.S.v. § 68 Abs. 1 BNatSchG umfasst deshalb alle durch Art. 14 GG geschützten Positionen. Darunter fallen alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf (BVerfG, Beschl. v. 09.01.1991 - 1 BvR 929/89 - BVerfGE 83, 201, 209). Zu den geschützten Gütern zählt damit auch das Bergwerkseigentum. Sein Gegenstand sind bergfreie Bodenschätze, die der Verfügungsbefugnis des Grundeigentümers entzogen und dem Bergwerkseigentümer in der Weise zugeordnet sind, dass dieser berechtigt ist, die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen auszuüben. Auch wenn die Gewinnung von Bodenschätzen an vielfältige Bedingungen gebunden ist, so genießt das Bergwerkseigentum dennoch verfassungsrechtlichen Schutz gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen, wie sie etwa eine Schutzgebietsverordnung bewirken kann.
3. Die mit einer Naturschutzgebietsverordnung normierten Ge- und Verbote beschränkten das Bergwerkseigentum der Klägerin als Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie konnte die im geschützten Gebiet vorhandenen Bodenschätze nicht gewinnen. Aber auch die außerhalb des Schutzgebiets liegenden Bodenschätze waren ihrem Zugriff entzogen, weil durch eine Gewinnung der Wasserhaushalt innerhalb des Schutzgebiets in Unordnung gebracht worden wäre. War diese Belastung „unzumutbar“ i.S.d. § 68 Abs. 1 BNatSchG?
a) Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind Beschränkungen des Eigentums in aller Regel unzumutbar, wenn dessen Privatnützigkeit vollständig ersatz- und übergangslos entfällt. Denn die Privatnützigkeit des Eigentums gehört zum Kernbereich der Eigentumsgarantie, der nicht ausgehöhlt werden darf. Er markiert eine absolute Grenze zumutbarer Nutzungseinschränkungen im Einzelfall: Der Eigentümer eines Grundstücks muss zwar Nutzungsbeschränkungen im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinnehmen (BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 241, 243). Er hat auch keinen Anspruch auf die wirtschaftlichste Nutzung seines Grundstücks, wenn andere Nutzungen möglich bleiben (BVerfG, Beschl. v. 10.10.1997 - 1 BvR 310/84 - NJW 1998, 367), weil Art. 14 Abs. 1 GG nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt (BVerfG, Beschl. v. 22.11.1994 - 1 BvR 351/91 - BVerfGE 91, 294, 310). Anders liegt es aber, wenn für ein Grundstück keinerlei sinnvolle Nutzung mehr besteht. Die Nutzungsbeschränkung ist dann nicht mehr zumutbar.
Allerdings eröffnet das Grundeigentum regelmäßig eine Palette von Nutzungsmöglichkeiten: Darf ein Grundstück nicht bebaut werden, kann es dennoch landwirtschaftlich nutzbar bleiben. Daher führen naturschutzrechtliche Beschränkungen des Grundeigentum nur selten zu Entschädigungsansprüchen (Fellenberg in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 68 Rn. 6). Das Bergwerkseigentum ist dagegen regelmäßig „binär“: Der Bodenschatz wird gehoben oder nicht. Scheitert seine Gewinnung an einer naturschutzrechtlichen Verordnung, entspricht dies wirtschaftlich dem vollständigen Entzug der bestehenden Eigentumsposition. Die Position wird völlig entwertet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 u.a. - BVerfGE 102, 1, 16). Eine solche völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann damit nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sein. Der Normgeber unterliegt dabei besonderen verfassungsrechtlichen Schranken (BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. Rn. 269 - BVerfGE 143, 246).
b) Was einem Eigentümer zugemutet werden kann, hängt vom Eigentumsobjekt ab, das situationsgebunden ist. Die Rechtsfigur der „Situationsgebundenheit“ ist auf das Grundeigentum und seine Lage und Beschaffenheit gemünzt und bedarf für das Bergwerkseigentum einengender Auslegung: Für eine gesteigerte Sozialbindung reicht es nicht aus, dass sich eine naturschutzrechtliche Unterschutzstellung nach Lage und Beschaffenheit des Bergwerksfeldes anbietet. Denn das Bergwerksfeld zeichnet sich eben auch durch den dort (und nicht anderswo) vorhandenen Bodenschatz aus. Eine anspruchsvernichtende Situationsgebundenheit des Bergwerkseigentums setzt daher voraus, dass die Untersagung der Gewinnung der Bodenschätze auch unter Beachtung der Bedeutung der Rohstoffgewinnung und der Vielfalt möglicher naturschutzrechtlicher Reaktionsweisen zwingend geboten erscheint. Die Untersagung muss nicht nur als Möglichkeit in der Situation angelegt, sondern dem Bergwerkseigentum gewissermaßen „auf die Stirn geschrieben“ sein. So lag der Fall aber nicht, weil noch der Landesentwicklungsplan aus dem Jahr 1994 (auch) ein Vorranggebiet für oberflächennahe Rohstoffe ausgewiesen hatte.
c) Die Klägerin hatte eingeräumt, die Absicht einer Unterschutzstellung bei Erwerb des Bergwerkeigentums gekannt zu haben. Dies mag man für anspruchsvernichtend halten. Immerhin war die Klägerin sehenden Auges das Risiko eingegangen, den Bodenschatz aus Gründen des Naturschutzes nicht heben zu können.
Dies begegnet grundsätzlichen Zweifeln: § 68 Abs. 1 BNatSchG nennt keine subjektiven Umstände. Die Norm sanktioniert nicht, sondern verteilt. Sie knüpft an die Zumutbarkeit von Eigentumsbeschränkungen als Entschädigungsgrenze an, bis zu der Eigentum für die Zwecke des Naturschutzes ohne finanziellen Ausgleich in die Pflicht genommen werden kann und ab der die öffentliche Hand die Lasten des Naturschutzes trägt. Es leuchtet nicht ein, dass für diese Verteilungsentscheidung Eigentümerwechsel und subjektives Wissen eine Rolle spielen sollen, soweit es um das „Ob“ eines Anspruchs geht. Anders gesagt: Warum soll das „Ob“ der Entschädigungspflicht der öffentlichen Hand davon abhängen, ob das Eigentum zuvor veräußert worden ist und der Käufer beim Ankauf bestimmte Vorstellungen hatte. Von einer abschließenden Entscheidung konnte das BVerwG aber absehen, weil das Vertrauen der Klägerin auf eine mindestens teilweise Gewinnung ihres Bodenschatzes schutzwürdig war.
4. Offen blieb die Kausalität: Hatte die Schutzgebietsverordnung eine bis dahin bestehende Gewinnungsmöglichkeit beseitigt? Denn Entschädigung nach § 68 Abs. 1 BNatSchG ist nur zu leisten, wenn die von der Schutzgebietsausweisung ausgehende Beschränkung des Bergwerkseigentums zu unzumutbaren Belastungen „führt“. War die von der Klägerin beabsichtigte Nassauskiesung dagegen bereits schon im Zeitpunkt des Erlasses der Naturschutzgebietsverordnung aus anderen Gründen rechtlich nicht möglich, wäre die Schutzgebietsausweisung für die vollständige Entwertung des Bergwerkseigentums der Klägerin nicht kausal. Dies zu klären, ist Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts.


C.
Kontext der Entscheidung
„Wer sich nicht wehrt, lebt verkehrt.“: Wer Beeinträchtigungen seines Privateigentums als rechtswidrig ansieht, ist gehalten, diese im Wege des Primärrechtsschutzes abzuwehren. Der Eigentümer kann also nicht zwischen Abwehr und Entschädigung wählen und damit in der Hoffnung auf eine Entschädigung den Eingriff hinnehmen („Dulde und liquidiere“). Dieser Obliegenheit hatte die Klägerin mit ihren Klagen gegen die Ablehnung des Rahmenbetriebsplans und dem Normenkontrollantrag genügt. Ob die Klägerin eine Entschädigung verlangen kann, war indes ungeklärt geblieben:
Das Verwaltungsgericht hatte in seinem Urteil über die Ablehnung des Planfeststellungsbeschlusses Fehler im Abwägungsergebnis mit der Begründung verneint, dass „der Klägerin […] Entschädigungsansprüche zustehen.“ Auf dieses einzelne Element der Begründung erstreckte sich die Rechtskraft des Urteils aber nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.09.2001 - 1 C 4/01 - BVerwGE 115, 111, 115; BVerwG, Urt. v. 01.09.2016 - 4 C 4/15 juris Rn. 13 - BVerwGE 156, 94).
Nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts in der Normenkontrollsache stand zwischen den Beteiligten fest, dass die Festsetzung des Naturschutzgebietes wirksam war. Ob die von der Verordnung ausgehenden Beschränkungen des Bergwerkseigentums ihr ohne Entschädigung zugemutet werden durften, musste die Verordnung indes nicht entscheiden und das Oberverwaltungsgericht daher auch nicht prüfen (BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 - 6 CN 2/00 - BVerwGE 112, 373 S. 378 f.).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Entschädigungsansprüche nach § 68 Abs. 1 BNatSchG sind in der Praxis selten: Eigentümer können unter Natur- oder Landschaftsschutz gestellte Grundstücke regelmäßig auch dann noch nutzen, wenn besonders lukrative Verwertungsmöglichkeiten – etwa eine Bebauung – unzulässig werden. Zudem kommt regelmäßig die Situationsgebundenheit eines Grundstücks zum Tragen: Befinden sich schützenswerte Biotope, Tiere oder Pflanzen auf einem Grundstück, unterliegt das Grundstück einer höheren Sozialpflichtigkeit nach Art. 14 Abs. 2 GG. Dass der Kampf um eine Entschädigung nicht aussichtslos sein muss, zeigt aber der Fall, der indes stark vom Bergwerkseigentum und seinen Besonderheiten geprägt ist.



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