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Anmerkung zu:BVerwG 10. Senat, Urteil vom 30.01.2020 - 10 C 11/19
Autor:Dr. Franz Schemmer, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:22.06.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 LFGB, § 4 LFGB, § 10 LFGB, § 39 LFGB, § 2 VIG, § 2 UIG 2005, Art 20a GG, § 137 VwGO, § 560 ZPO, EGV 178/2002, EGRL 23/96, EGV 882/2004, EUV 2017/625, EWGRL 313/90, 12016E191, 12016E013, EGRL 4/2003
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 13/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Schemmer, jurisPR-BVerwG 13/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zugang zu Informationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz und dem Umweltinformationsgesetz



Leitsätze

1. Nach dem Verbraucherinformationsgesetz besteht kein Anspruch auf Zugang zu Informationen zu Verstößen gegen tierschutzrechtliche Vorschriften.
2. Das Merkmal der Umweltbestandteile in § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG erfasst tierschutzrechtliche Belange nicht.



A.
Problemstellung
Das Verbraucherinformationsgesetz hat das BVerwG bislang erst in einer Entscheidung intensiv behandelt (BVerwG, Urt. v. 29.08.2019 - 7 C 29/17; hierzu Schemmer, jurisPR-BVerwG 4/2020 Anm. 2). Mit der vorliegenden Entscheidung bestand Gelegenheit, den Anwendungsbereich dieses Gesetzes im Hinblick auf den Tierschutz zu prüfen. Entsprechendes galt für das Umweltinformationsgesetz.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger setzt sich für den Tierschutz bei Tiertransporten ein. Er begehrte ohne Erfolg von der beklagten Aufsichtsbehörde Einsicht in deren Akten zu Verstößen gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen bei Transporten von Puten zur beigeladenen Geflügelschlachterei. Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Beklagten zur Akteneinsicht gemäß dem Umweltinformationsgesetz und das Oberverwaltungsgericht nach dem Verbraucherinformationsgesetz. Das BVerwG hat die Klage abgewiesen.
Ein Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen bestand nicht nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a und c VIG. Verstöße gegen Regelungen über lebende Tiere – unter Einschluss des Tierschutztransportrechts und des Tierschutzschlachtrechts – unterfallen nicht dem im Verbraucherinformationsgesetz in Bezug genommenen Lebensmittel- und Futtermittelrecht. Nach § 2 Abs. 2 LFGB sind Lebensmittel solche i.S.d. Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Lebende Tiere gehören nach Art. 2 UAbs. 3 Buchst. b dieser Verordnung nicht zu den Lebensmitteln, soweit sie nicht für das Inverkehrbringen zum menschlichen Verzehr hergerichtet worden sind. Das Lebensmittel wird also grundsätzlich vom geschlachteten Tier gewonnen. Nur wenn lebende Tiere – wie etwa Austern – für das Inverkehrbringen zum menschlichen Verzehr hergerichtet werden, werden sie zu Lebensmitteln im Sinne des Gesetzes. Anderes folgte nicht aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 LFGB. Danach gelten die Vorschriften dieses Gesetzes für Lebensmittel auch für lebende Tiere, die der Gewinnung von Lebensmitteln dienen, soweit dieses Gesetz dies bestimmt. Mit dieser Vorschrift wird der Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs in Einzelfällen auch auf lebende Tiere ausgedehnt. Eine derartige Erweiterung um lebende Tiere sieht § 10 Abs. 2 LFGB vor, wonach es verboten ist, lebende Tiere in den Verkehr zu bringen, wenn in oder auf ihnen bestimmte Stoffe mit pharmakologischer Wirkung oder deren Umwandlungsprodukte vorhanden sind. Dies dient der Umsetzung von Bestimmungen der Richtlinie 96/23/EG; aus Gründen der Lebensmittelsicherheit hielt der Gesetzgeber eine Kontrolle von Nutztieren vor der Schlachtung etwa wegen verabreichter verbotener Wachstumshormone für notwendig. Eine umfassende Einbeziehung lebender Tiere in den Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs ist damit jedoch nicht verbunden.
Auch § 39 Abs. 1 LFGB bewirkte keine Erweiterung des Anwendungsbereichs des Gesetzes auf lebende Tiere. Diese Vorschrift enthält keine materiellen Regelungen, sondern regelt nur die Zuständigkeit der Lebensmittelüberwachungsbehörden für deren Vollzug. Etwas anderes folgte auch nicht daraus, dass die Überwachungsbehörden neben der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts nach der sog. Kontroll-Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ebenso wie nach der Nachfolge-Verordnung (EU) 2017/625 auch die Einhaltung von Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz zu überprüfen haben. Zwar sehen diese Verordnungen Kontrollen im Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs vor. Ihr Anwendungsbereich geht aber darüber hinaus, indem sie – schon ausweislich ihrer Überschriften, aber auch ihrer Erwägungsgründe – zusätzlich der Überwachung nach dem Tierschutzrecht dienen. Dadurch werden die in Bezug genommenen tierschutzrechtlichen Vorschriften nicht zu lebensmittelrechtlichen. Die Gewährleistung tierschutzrechtlicher Bestimmungen liegt außerhalb des Anwendungsbereichs des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs und damit auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Verbraucherinformationsgesetzes.
Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Verbraucherinformationsgesetzes auf tierschutzrechtliche Belange widerspräche auch seinem Gesetzeszweck. Es dient dem Gesundheitsschutz sowie der Lauterkeit des Verkehrs mit Verbraucherprodukten. Die Auffassung, auch die Produktionsbedingungen von tierischen Lebensmitteln seien unabhängig davon, ob das Tier bereits geschlachtet worden sei oder noch lebe, einzubeziehen, weist keinen Bezug zu gesundheitsschädlichen Erzeugnissen oder zu einer Täuschung beim Verkehr mit ihnen auf und überschreitet deshalb die Zielsetzung des Gesetzes.
Ein Informationsanspruch ergab sich auch nicht aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VIG. Von dieser Vorschrift sind allein Informationen über den regelgerechten Herstellungsprozess eines Lebensmittels umfasst. Das ergibt sich sowohl aus Sinn und Zweck der Vorschrift, dem Verbraucher Kenntnis über Herkunft und Herstellung von Lebensmitteln zu verschaffen, als auch aus der Systematik des § 2 Abs. 1 VIG. Das Verbraucherinformationsgesetz unterscheidet zwischen nicht zulässigen Abweichungen von Herstellungsvorschriften, über die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG, und zugelassenen Abweichungen, über die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG zu informieren ist. Soweit der regelgerechte Herstellungsprozess in Rede steht, sind daher die beiden genannten Normen nicht einschlägig, sondern § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VIG. Das wird durch § 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e VIG bestätigt. Hiernach ist der Anspruch nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG wegen entgegenstehender öffentlicher Belange in der Regel ausgeschlossen, wenn die Informationen vor mehr als fünf Jahren seit der Antragstellung entstanden sind. Diese zeitliche Beschränkung besteht für nicht zulässige Abweichungen vom Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch, nicht aber für Informationen über den Herstellungsprozess i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 4 VIG. Informationsansprüche über Verletzungen lebensmittelrechtlicher Vorschriften zeitlich zu beschränken, ist zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit geboten, da der objektive Informationswert umso geringer ist, je weiter sie zurückliegen; von einem Verstoß in der Vergangenheit lässt sich mit zunehmendem zeitlichen Abstand immer weniger auf die aktuelle Situation des betroffenen Unternehmens schließen. Das würde unterlaufen, wenn Informationen über Abweichungen vom regelgerechten Herstellungsprozess nicht nur § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG unterfielen, sondern zugleich § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VIG.
Das Berufungsurteil erwies sich nicht aus anderen Gründen als richtig. Ohne Bundesrechtsverstoß hatte das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht nach dem Niedersächsischen Umweltinformationsgesetz verneint, das auf Vorschriften des Umweltinformationsgesetzes Bezug nimmt; es dient zudem der Umsetzung der Richtlinie 2003/4/EG.
Die begehrten Informationen waren keine Umweltinformationen. Nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG und Art. 2 Nr. 1 Buchst. a UIRL sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen. Tierschutzrechtliche Informationen gehören nicht dazu. Sie beziehen sich insbesondere nicht auf das Schutzgut der Artenvielfalt und ihrer Bestandteile, selbst wenn diese Begriffe – wie es geboten ist – weit ausgelegt werden. Anderes ließ sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Umweltinformationsrichtlinie herleiten. Die Richtlinie hat die Richtlinie 90/313/EWG ersetzt, ohne dass damit eine Einschränkung ihres Anwendungsbereichs einhergehen sollte. Daraus mag zu folgern sein, dass jedenfalls gesicherte Schutzaspekte der alten Fassung die Auslegung der neuen Fassung bestimmen. Die Umweltinformationsrichtlinie a.F. enthielt in Art. 2 Buchst. a zu „Informationen über die Umwelt“ statt des Begriffs „Artenvielfalt“ das Merkmal „Tier- und Pflanzenwelt“. Ob die gesamte Tier- und Pflanzenwelt einschließlich der Nutz- und Haustiere umfasst waren, bedurfte hier keiner Klärung. Geschützt ist jedenfalls nur die Art als solche. Beim Artenschutz geht es um den Erhalt der Biodiversität, mithin insbesondere um den Schutz bedrohter Arten. Das hatte auch schon die alte Fassung der Umweltinformationsrichtlinie im Blick. In Gefangenschaft gehaltene Tiere sind daher nur erfasst, wenn es sich hierbei um bedrohte Arten handelt. Dies gilt auch dann, wenn die Tierart nicht mehr in natürlichen Lebensräumen vorkommt, sondern beispielsweise nur noch in einem Zoo oder in Gefangenschaft als Nutztier existiert. Um solch einen Artenschutz geht es bei den hier in Rede stehenden Puten nicht.
Aus der Aarhus-Konvention ließ sich nichts anderes ableiten. Die Umweltinformationsrichtlinie hatte die Umweltinformationsrichtlinie 90/313 ersetzt, um den Anforderungen der Aarhus-Konvention zu genügen. Die Umweltinformationsrichtlinie dient daher der Umsetzung von Art. 4 AK, der den Zugang zu Informationen über die Umwelt regelt. Das Ziel der Aarhus-Konvention ist der Schutz des Rechts jeder Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer ihrer Gesundheit und Wohlbefinden zuträglichen Umwelt (Art. 1). Die in Art. 4 Abs. 1 AK genannten „Informationen über die Umwelt“ werden in Art. 2 Nr. 3 Buchst. a AK definiert. Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Umweltinformationsrichtlinie entspricht dieser Begriffsbestimmung.
Eine am Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union orientierte Auslegung der Umweltinformationsrichtlinie bestätigt, dass Informationen zu tierschutzrechtlichen Verstößen keine Umweltinformationen sind. Art. 191 Abs. 1 AEUV schützt Tiere als Teil der natürlichen Umwelt unter dem Aspekt der Biodiversität. Diesem unionsrechtlichen Umweltbegriff unterfällt ebenfalls der Artenschutz. Der darüber hinausgehende Schutz des Wohlergehens des einzelnen Tieres als fühlendes Wesen tritt erst mit der tierschutzrechtlichen Querschnittsklausel des Art. 13 AEUV hinzu. Nach nationalem Recht verhält es sich nicht anders. So ist die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG, die sich zunächst nur auf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bezog, um den Tierschutz erweitert worden. Diese Ergänzung zeigt, dass der Tierschutz nicht zum Umweltschutz zu rechnen ist.


C.
Kontext der Entscheidung
Das BVerwG hat in seinem Urteil insbesondere den vom Normgeber verfolgten und den Vorschriften zu entnehmenden Zweck des Verbraucherschutzgesetzes und des Umweltinformationsrechts herausgearbeitet. Dies gewährleistet insoweit klare Begrenzungen der Schutzbereiche.
Die revisionsrechtliche Überprüfung des Urteils zum Niedersächsischen Umweltinformationsgesetz war begründungsbedürftig. Es ist Landesrecht und seine Auslegung und Anwendung unterliegen nicht der Kontrolle durch das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und § 173 Satz 1 GVG i.V.m. § 560 ZPO). In den §§ 2 Abs. 5 und 3 Satz 2 NUIG nimmt es aber Bezug auf Vorschriften des Umweltinformationsgesetzes, das seinerseits der Umsetzung der Richtlinie 2003/4/EG dient. Deshalb unterlag die vom Oberverwaltungsgericht gefundene Auslegung des Niedersächsischen Landesrechts der revisionsgerichtlichen Kontrolle (vgl. zum Unionsrecht BVerwG, Urt. v. 21.02.2008 - 4 C 13/07 Rn. 9 - BVerwGE 130, 223).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil hat, wenn es um den Tierschutz geht, die Grenzen des Verbraucherschutzgesetzes und des Umweltinformationsrechts aufgezeigt. Weiteres kann sich nur aus entsprechenden normativen Änderungen ergeben.




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