Anmerkung zu:BVerwG 10. Senat, Urteil vom 12.12.2018 - 10 C 10/17
Autor:Dr. Robert Keller, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:08.07.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 48 VwVfG, § 1 VZOG, § 1 VermG, § 15 GmbHG, § 4 KVermG, § 1c VZOG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 14/2019 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Keller, jurisPR-BVerwG 14/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zuordnung einer Fernwasserleitung nach dem VZOG



Leitsätze

1. § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG ermächtigt die Zuordnungsbehörde zur Übertragung von Geschäftsanteilen an Kapitalgesellschaften, die aus Betrieben und Einrichtungen hervorgegangen sind, die nach den Grundsätzen des Kommunalvermögensgesetzes in kommunales Eigentum überführt werden müssen.
2. Die nach § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG bestehende Möglichkeit zur hoheitlichen Übertragung von Geschäftsanteilen bleibt auch nach der Übertragung der Anteile an Dritte bestehen, wenn der Erwerb der Anteile unter Zuordnungsvorbehalt i.S.v. § 1c Abs. 2 und 3 VZOG gestellt wurde.
3. Eine Zuordnung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG kann nur erfolgen, wenn der materiell Zuordnungsberechtigte innerhalb der Ausschlussfrist einen Zuordnungsantrag gestellt hat.



A.
Problemstellung
Das Urteil setzt den Schlusspunkt unter eine seit vielen Jahren andauernde Streitigkeit, die die Zuordnung einer Fernwasserleitung nach dem VZOG zum Gegenstand hatte. Mit dieser Leitung werden zahlreiche sächsische und sachsen-anhaltinische Gemeinden mit Frischwasser versorgt. Sie wird von der Fernwasser Elbaue-Ostharz GmbH (FEO) betrieben. Zu entscheiden war, ob die Geschäftsanteile an dieser GmbH zu Recht an die von ihr versorgten Gemeinden übertragen wurden. Diese Frage hat das BVerwG für die überwiegende Zahl der betroffenen Gemeinden bejaht.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die FEO versorgte und versorgt zahlreiche Gemeinden in Sachsen-Anhalt und Sachsen mit Frischwasser. Die Klägerinnen wenden sich gegen die Übertragung von Geschäftsanteilen an der FEO auf von dieser versorgte Gemeinden.
1993 beantragten die Städte Leipzig und Halle für sich und weitere von der GmbH versorgte Gemeinden die Zuordnung von Anteilen an der FEO. 1994 veräußerte die Treuhandanstalt 51% der Anteile an der GmbH an die Klägerin zu 3 und 49% an die Länder Sachsen und Sachsen-Anhalt, die diese treuhänderisch für die von der FEO mit Frischwasser versorgten Gemeinden halten sollten. Die Zuordnungsanträge wurden in der Folgezeit abgelehnt. Die Ablehnungsbescheide wurden teilweise vom BVerwG aufgehoben und im Übrigen von der Beklagten zurückgenommen. 2010 legte die Beklagte den Umfang der Zuordnungsansprüche der von der FEO versorgten Gemeinden fest. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 25.01.2016 ordnete die Beklagte schließlich die Anteile an der GmbH den Gemeinden zu, die ihrer Ansicht nach fristgemäße Anträge auf Zuordnung gestellt hatten. Im Übrigen ordnete sie die Anteile an der GmbH den Städten Leipzig und Halle zu.
Das Verwaltungsgericht hob den Bescheid hinsichtlich der Übertragung von Geschäftsanteilen auf. Zwar stünden den beigeladenen Gemeinden grundsätzlich Ansprüche auf Anteile an der FEO in der im Jahre 2010 festgestellten Höhe zu, weil sämtliche Anteilsveräußerungen unter einen entsprechenden Vorbehalt gestellt gewesen seien. Allerdings seien die Ansprüche der Gemeinden, die nicht fristgemäß angemeldet worden seien, mit Ablauf der Ausschlussfrist erloschen. Die Ansprüche der übrigen Gemeinden scheiterten nicht daran, dass die Rücknahme der zunächst ergangenen Ablehnungsbescheide rechtswidrig gewesen sei. Die Voraussetzungen des § 48 VwVfG für eine Rücknahme seien jeweils erfüllt. Das Bundesamt habe die Beteiligungsansprüche jedoch nicht im Wege dinglicher Übertragung durch Hoheitsakt erfüllen dürfen. Jedenfalls der von der Klägerin zu 3 an der FEO gehaltene Geschäftsanteil sei mit seiner Abtretung 1994 an die Klägerin zu 3 aus dem zuordnungsfähigen Vermögen der ehemaligen DDR ausgeschieden. Zwar lasse das Vermögenszuordnungsgesetz in den Fällen des § 1c gleichwohl die Zuordnung durch Hoheitsakt zu. Ein solcher Fall sei hier aber nicht gegeben. Die Vorschrift lasse sich auch nicht im Wege erweiternder Auslegung auf vertragliche Zuordnungsvorbehalte wie die vorliegenden erstrecken. Da diesen Verträgen schließlich auch keine Unterwerfung unter eine hoheitliche Zuordnung zu entnehmen sei, der zudem § 15 Abs. 3 und 4 GmbHG entgegenstehe, könnten die Anteile der Klägerin zu 3 an der FEO nur rechtsgeschäftlich übertragen werden.
Die von der Beklagten und zwei der insgesamt 66 beigeladenen Gemeinden eingelegte Revision hatte überwiegend Erfolg. Zur Begründung hat das BVerwG – nach Bejahung der Zulässigkeit der Klagen – ausgeführt: Der angefochtene Zuordnungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG. Die Privatisierung der Geschäftsanteile an der FEO, welche die Treuhandanstalt im Juni 1994 vorgenommen hat, ändert hieran nichts.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG gehen, sofern Betriebe und Einrichtungen, die nach den Grundsätzen des Kommunalvermögensgesetzes in kommunales Eigentum überführt werden müssen, bereits in Kapitalgesellschaften umgewandelt worden sind, die entsprechenden ehemals volkseigenen Anteile in das Eigentum der Gemeinden und Städte über. Entgegen dem Wortlaut der Vorschrift erfolgt der Übergang freilich nicht kraft Gesetzes. § 4 Abs. 2 KVG verleiht den Gemeinden nach der Rechtsprechung des BVerwG vielmehr einen Anspruch auf kostenlose Übertragung durch hoheitliche Zuordnung durch die Zuordnungsbehörde, wie sich aus § 1 Abs. 4 VZOG ergibt.
Eine Übertragung der Anteile an Dritte ändert daran nichts, wenn sie – wie hier – unter Zuordnungsvorbehalt erfolgt ist. Die rechtliche Funktion eines solchen Zuordnungsvorbehalts erschöpft sich darin, die Möglichkeit der Zuordnung von Vermögenswerten trotz ihrer Veräußerung an Dritte zu erhalten. Er begründet weder einen neuen Anspruch auf Zuordnung noch eine neue behördliche Zuordnungsbefugnis und vermag deshalb auch die Voraussetzungen, die andere Vorschriften hierfür vorsehen, nicht zu verändern. Das zeigt schon § 1c VZOG, der in seinen Absätzen 2 und 3 die Voraussetzungen für die Annahme eines Zuordnungsvorbehalts regelt und in seinem Abs. 1 als Rechtsfolge anordnet, dass dann anderweitig geregelte Zuordnungsansprüche und -befugnisse erhalten bleiben. Die Aufzählung solcher Fallgruppen in § 1c Abs. 1 VZOG ist indes nicht abschließend; auch der Zuordnungsanspruch aus § 4 Abs. 2 KVG und die Zuordnungsbefugnis nach § 1 Abs. 4 VZOG bleiben erhalten, wenn ein derartiger Zuordnungsvorbehalt vorliegt.
Entgegen der Annahme der Klägerinnen kann die Rechtsfolge eines Zuordnungsvorbehalts i.S.d. § 1c Abs. 2 VZOG nicht auf die Fälle des § 1c Abs. 1 VZOG beschränkt werden. Dafür spricht schon, wie das BVerwG im Einzelnen erläutert, die Entstehungsgeschichte des Rechtsinstituts der Zuordnungsvorbehalte.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts setzt ein Zuordnungsvorbehalt zu seiner befugniserhaltenden Wirkung auch nicht voraus, dass sich der private Dritte bei der Privatisierung des Treuhandunternehmens der späteren hoheitlichen Zuordnung unterwirft; vielmehr kann ein Zuordnungsvorbehalt auch vertraglich vereinbart werden.
Mit Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings angenommen, dass die Zuordnung, wie sich aus § 1 Abs. 6 VermG ergibt, einen Antrag voraussetzt und dass auf Gemeinden, die keinen solchen Antrag gestellt haben (sog. antraglose Gemeinden), entfallende Anteile auch nicht anderen Gemeinden übertragen werden dürfen. Das verwaltungsgerichtliche Urteil stellt sich daher zu einem geringen Teil im Ergebnis als richtig dar, soweit es nämlich die Zuordnung von Anteilen „antragloser“ Gemeinden betrifft.
Im Übrigen und damit ganz überwiegend aber erweist sich der angegriffene Bescheid als rechtmäßig.
Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG liegen vor.
Bei der FEO handelt es sich um einen Betrieb, der nach den Grundsätzen des Kommunalvermögensgesetzes in kommunales Eigentum überführt werden muss und der in eine Kapitalgesellschaft umgewandelt worden ist.
Die Geschäftsanteile der FEO gehören noch zum zuordnungsfähigen Vermögen, weil die hier maßgeblichen Verträge – wie das BVerwG in diesem Zusammenhang näher erläutert – wirksame Zuordnungsvorbehalte aufweisen.
Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts haben zudem mit Ausnahme der bereits erwähnten „antragslosen“ Gemeinden alle begünstigten Gemeinden den erforderlichen Zuordnungsantrag gestellt. Die Höhe der übertragenen Anteile hat die Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise aus den 2010 festgelegten Berechtigungsquoten abgeleitet und die sich daraus ergebenden Geschäftsanteile auf volle Euro gerundet.
Der Übertragung von Anteilen der Klägerin zu 3 an der FEO stehen, wie das BVerwG sodann darlegt, keine sonstigen rechtlichen Hindernisse entgegen.
Sie ergeben sich namentlich nicht aus § 15 Abs. 3 und 4 GmbHG. Diese Vorschrift knüpft die Wirksamkeit von Verpflichtungs- und Verfügungsverträgen über Geschäftsanteile an Gesellschaften mit beschränkter Haftung an die notarielle Form. Sie trifft jedoch keine Aussage zu den Voraussetzungen, unter denen Geschäftsanteile an Gesellschaften mit beschränkter Haftung durch einseitigen Hoheitsakt übertragen werden können.
Für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Zuordnungsbescheides kommt es ferner nicht auf die vom Verwaltungsgericht geprüfte Frage an, ob die Rücknahme der Ablehnungsbescheide aus dem Jahr 1995 rechtmäßig war. Die Rücknahmebescheide sind bestandskräftig und wirksam; sie haben damit die belastende Wirkung der ursprünglichen Ablehnungsbescheide gegenüber den beigeladenen Gemeinden beseitigt. Dies eröffnete der Beklagten die Möglichkeit, deren Anträgen nunmehr zu entsprechen.
Gegenüber der Übertragung von Anteilen an der FEO kann schließlich nicht eingewandt werden, die entsprechenden Zuordnungsansprüche oder die Zuordnungsbefugnis der Beklagten seien verwirkt. Verwirkung ist nur anzunehmen, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung eines Anspruchs längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand), und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben. Es ist schon nicht ersichtlich, dass die Klägerinnen sich auf Vertrauensschutzgesichtspunkte berufen können, da sie weitgehend dem Kreis der Träger öffentlicher Verwaltung zuzurechnen sind. Auch im Übrigen konnte – wie das BVerwG im Einzelnen begründet – kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen, dass die Zuordnungsvorbehalte nicht mehr realisiert würden.


C.
Kontext der Entscheidung
Das BVerwG hat den komplizierten und hier vereinfacht wiedergegebenen Sachverhalt auf der Grundlage seiner Rechtsprechung zum Vermögenszuordnungsrecht einer abschließenden Lösung zugeführt. Dabei war zu berücksichtigen, dass § 4 Abs. 2 KVG keinen gesetzlichen Eigentumsübergang an Städte und Gemeinde vorsieht, sondern diesen einen Anspruch auf kostenlose Übertragung durch hoheitliche Zuordnung verleiht (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.11.2004 - 3 C 36/03 - BVerwGE 122, 157, 159 f.; BVerwG, Urt. v. 20.01.2005 - 3 C 31/03 - BVerwGE 122, 350, 353). Der Begriff des Zuordnungsvorbehalts wird vom BVerwG ebenfalls unter Rückgriff auf seine hierzu ergangene Rechtsprechung interpretiert, die insbesondere auf den Willen des Gesetzgebers und den von ihm erteilten „Kommunalisierungsauftrag“ abstellt (BVerwG, Urt. v. 24.03.1994 - 7 C 34/93 - BVerwGE 95, 301, 307; BVerwG, Urt. v. 29.04.1994 - 7 C 30/93 - BVerwGE 96, 1, 4). Schließlich hält das BVerwG an dem Rechtssatz fest, dass ein Zuordnungsvorbehalt i.S.v. § 1c Abs. 2 und 3 VZOG auch die Möglichkeit einer Zuordnung von Geschäftsanteilen am privatisierten Treuhandunternehmen selbst erhält (BVerwG, Urt. v. 20.01.2005 - 3 C 31/03 - BVerwGE 122, 350, 358).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil schafft auf der Grundlage einer systemgerechten Fortentwicklung der Judikatur zum VZOG Rechtsklarheit für eine große Zahl von Gemeinden in Sachsen und Sachsen-Anhalt.



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