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Autor:Max Ransiek, Wissenschaftlicher Mitarbeiter
Erscheinungsdatum:26.11.2021
Quelle:juris Logo
Norm:12016E107
Fundstelle:jurisPR-IWR 6/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ansgar Staudinger, Universität Bielefeld
Zitiervorschlag:Ransiek, jurisPR-IWR 6/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Investitionsschiedsgerichtsbarkeit als möglicher Verstoß gegen europäisches Beihilfenrecht - Anmerkung zu EuGH, Schlussanträge vom 01.07.2021 - C-638/19 P

A. Problemstellung

Durch die „Achmea“-Entscheidung des EuGH im Jahr 2018 sind erstmals die Konflikte zwischen dem Unionsrecht einerseits und der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit andererseits deutlich zu Tage getreten. In dem Urteil kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass ein Investor-Staat-Schiedsgerichtsverfahren auf Grundlage eines zwischen zwei Mitgliedstaaten geschlossenen Investitionsschutzabkommens („Bilateral Investment Agreement“, BIT) gegen die Autonomie des Unionsrechts verstoße. Investitionsschiedsgerichte könnten den mitgliedstaatlichen Gerichten Rechtsstreitigkeiten entziehen, in denen es auch auf die Anwendung und Auslegung von Unionsrecht ankomme, ohne die Möglichkeit einer Vorabentscheidung durch den EuGH.

Der hier vorliegende Sachverhalt wirft Fragen nach der Übertragbarkeit der „Achmea“-Rechtsprechung auf Investitionsschiedsverfahren auf, die bereits vor dem EU-Beitritt des beklagten Staates begonnen wurden. Darüber hinaus zeigt er, dass auch das europäische Beihilfenrecht ein weiterer Schauplatz für mögliche Kollisionen mit der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit sein kann. Im Zentrum steht dabei die Frage, ob die Entschädigungszahlung eines Mitgliedstaats an einen Investor infolge eines verlorenen Schiedsverfahrens eine illegale Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV darstellen kann.

B. Vorgeschichte des Rechtsstreits

Den Ausgangspunkt des Rechtsstreits bildet eine Dringlichkeitsverordnung rumänischer Behörden aus dem Jahr 1998, die ausländischen Investoren verschiedene Investitionsanreize wie Zoll- und Steuerbefreiungen gewährte. In der Folge nahm Rumänien allerdings Gespräche für den Beitritt in die Europäische Union auf, in deren Rahmen festgestellt wurde, dass die in der Verordnung geschaffenen Vergünstigungen eine mit dem EU-Recht unvereinbare Beihilferegelung darstellten. Um die Voraussetzungen für den Beitritt zur EU zu erfüllen, hob Rumänien 2004 die problematischen Investitionsanreize auf. 2007 kam es zum Beitritt.

Gegen die Beendigung dieser Vergünstigungen wandten sich in der Folge die schwedischen Investoren Ioan und Viorel Micula, die zwischenzeitlich in Rumänien investiert und von den in der Verordnung vorgesehenen Vorteilen profitiert hatten. Sie verklagten Rumänien vor einem Investitionsschiedsgericht. Dies ermöglichte ihnen der 2003 in Kraft getretene BIT zwischen Schweden und Rumänien. Er gestattete Unternehmern, die im jeweils anderen Unterzeichnerstaat eine Investition tätigten, diesen Gastgeberstaat vor einem Schiedsgericht auf Schadensersatzzahlung zu verklagen, sollte er ihre im Abkommen festgelegten Investorenrechte missachtet haben. Das von den schwedischen Klägern angerufene Schiedsgericht entschied 2013, dass Rumänien durch die Abschaffung der Zoll- und Steuervergünstigungen den Investoren keine gerechte und billige Behandlung („Fair and Equitable Treatment“) zuteilwerden ließ. Es sprach ihnen daher Schadensersatz in Höhe von knapp 180 Mio. Euro zu. Die rumänischen Behörden befolgten den Schiedsspruch und zahlten an die Investoren. Diese Zahlung bewertete die Europäische Kommission allerdings als rechtswidrige staatliche Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV und erließ daher 2015 einen Beschluss, nach dem Rumänien den Betrag zurückfordern müsse.

Gegen den Kommissionsbeschluss klagten die betroffenen Investoren vor dem EuG. Das Gericht gab den Klägern im Wesentlichen Recht: Die in Frage stehende Beihilfe sei nicht erst mit Auszahlung der im Schiedsspruch festgesetzten Summe gewährt worden, sondern bereits früher, mit der Aufhebung der rumänischen Verordnung. Mit der Zufügung des Schadens sei nämlich der Schadensersatzanspruch der Investoren schon entstanden. Das Jahr 2005 stelle daher den maßgeblichen Zeitpunkt für die Begründung des Anspruchs dar; auf die erst spätere Auszahlung komme es nicht mehr an. Der Schiedsspruch selbst sei nur ein „Begleitumstand“ der Entschädigung, mit dem deren exakte Höhe bestimmt worden sei, aber keine neue Beihilfe. Da also die Gewährung der Beihilfe bereits vor dem Beitritt Rumäniens zur EU gelegen habe, könne auf sie das Unionsrecht keine Anwendung finden. Weder bestehe also eine rechtswidrige Beihilfe, noch könne die Kommission die Zuständigkeit für deren Überprüfung haben. Damit erklärte das EuG den Kommissionsbeschluss für nichtig. Dagegen legt nun die Kommission vor dem EuGH Rechtsmittel ein.

C. Inhalt der Schlussanträge

Generalanwalt Szpunar widmet sich in seinen Schlussanträgen zunächst der Frage, ob die von den Investoren gegen den Kommissionsbeschluss erhobene Nichtigkeitsklage schon mangels legitimen Rechtsschutzinteresses hätte für unzulässig erklärt werden müssen. Im Lichte der vom EuGH in der „Achmea“-Entscheidung aufgestellten Grundsätze bestehe die Möglichkeit, dass das in Rede stehende Schiedsverfahren mit dem Unionsrecht unvereinbar sei. Beachtet werden müsse dabei aber, dass das EU-Recht erst ab dem Beitrittszeitpunkt des jeweiligen Staates für diesen gelte. Vorliegend wurde das Schiedsverfahren bereits vor dem Beitritt Rumäniens eingeleitet, weshalb der strittige Sachverhalt nicht dem Gerichtssystem der Union unterlegen habe. Daher könne auch keine Gefahr bestanden haben, mitgliedstaatlichen Gerichten einen Rechtsstreit über die Anwendung von EU-Recht zu entziehen. Hätten sich damals, zum Vergleich, rumänische Gerichte anstelle des Schiedsgerichts dem Fall angenommen, so hätten auch sie keine Vorlagefrage an den EuGH richten können. Auch nach dem EU-Beitritt Rumäniens hätte der EuGH keine Zuständigkeit für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts besessen, da sich alle relevanten Tatsachen des Ausgangsrechtsstreits bereits vor dem Beitritt ereigneten. Ferner habe die Fortsetzung des Schiedsverfahrens nach Rumäniens Beitritt ebenfalls nicht gegen den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den EU-Mitgliedstaaten verstoßen, da die Investitionsschiedsgerichtsbarkeit schließlich gerade das vor dem Beitritt fehlende Vertrauen gegenüber rumänischen Gerichten kompensieren sollte. Nach alledem sei die „Achmea“-Rechtsprechung nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar.

Anschließend nimmt der Generalanwalt zu der Frage Stellung, ob das EuG im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Nichtigkeitsklage den Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe richtig bestimmt habe. Es komme darauf an, wann der Empfänger einen Rechtsanspruch nach dem nationalen Recht des Mitgliedstaats erworben habe, nicht auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Auszahlung des Vorteils. Ein Schadensersatzanspruch entstehe im deliktsrechtlichen Sinne zwar, so wie auch das EuG zuvor feststellte, bereits zum Zeitpunkt des Schadenseintritts und nicht erst mit der späteren gerichtlichen Feststellung des Anspruchs. Dies könne aber nicht auf die Anspruchsentstehung im Sinne des Beihilfenrechts übertragen werden. Im vorliegenden Fall habe vor Ergehen des Schiedsspruchs der Entschädigungsanspruch gerade noch nicht mit Sicherheit bestanden. Schließlich habe Rumänien bis zur schiedsgerichtlichen Entscheidung die Existenz des Anspruchs bestritten. Der Schiedsspruch müsse daher der maßgebliche Zeitpunkt für die Gewährung einer Beihilfe sein, weshalb das EuG rechtsfehlerhaft urteilte, als es von der Aufhebung der rumänischen Verordnung als Gewährung des Vorteils ausging. Zudem mangele es der Lösung des EuG in Bezug auf den Zeitpunkt der Beihilfe an Kohärenz, da es widersprüchlich sei, wenn einerseits die Gewährung der Investitionsanreize eine unzulässige Beihilfe darstelle, andererseits aber deren darauffolgende Aufhebung ebenfalls einen solchen rechtswidrigen Vorteil bedeute.

Schließlich kritisiert der Generalanwalt, das EuG sei außerdem nicht ausreichend auf die von der Kommission vorgebrachten Argumente eingegangen, weshalb Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht nur in zeitlicher Hinsicht Anwendung finde, sondern auch in sachlicher Hinsicht eine Beihilfe im Sinne dieser Norm vorgelegen habe. Im Raum stand dabei unter anderem die Frage, ob eine Entschädigungszahlung für einen zuvor von staatlicher Seite zugefügten Schaden überhaupt als Beihilfe angesehen werden könne. Zwar hatte der EuGH in der Vergangenheit in der Rechtssache „Asteris“ entschieden, dass eine staatshaftungsrechtliche Entschädigung keine Beihilfe darstelle – die Kommission machte aber unter anderem geltend, diese Rechtsprechung könne nicht auf Entschädigungszahlungen erstreckt werden, die auf Grundlage eines BIT und nicht des nationalen Haftungsrechts gewährt wurden.

Im Ergebnis schlägt der Generalanwalt dem EuGH vor, das Urteil der Vorinstanz aufzuheben.

D. Bewertung der Schlussanträge

Der Sachverhalt zeigt, dass das „Achmea“-Urteil noch nicht alle Fragen über das Aufeinandertreffen von Unionsrecht und Investitionsschiedsgerichtsbarkeit beantwortet hat. Vor allem die Tatsache, dass Rumänien erst während des laufenden Schiedsverfahrens der EU beigetreten ist, verhindert eine allzu einfache Übertragbarkeit der bestehenden EuGH-Rechtsprechung auf den hier vorliegenden Fall.

Mit dem Generalanwalt ist im Ausgangspunkt festzustellen, dass es naheliegt, keine Beeinträchtigung des Auslegungsmonopols des EuGH anzunehmen, wenn der zugrunde liegende Sachverhalt schon vor Rumäniens EU-Beitritt abgeschlossen war und daher zeitlich nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt. Interessanterweise nimmt umgekehrt der „Micula“-Schiedsspruch dennoch sehr wohl Rückgriff auf EU-Recht zur Auslegung des BIT. Zwar zieht das Tribunal das Unionsrecht weder als Teil der rumänischen Rechtsordnung noch als Teil der zwischen Schweden und Rumänien geltenden Abkommen heran. Es sieht jedoch aufgrund des bereits laufenden rumänischen Beitrittsprozesses im Unionsrecht einen „faktischen“ Umstand, der für die Auslegung des BIT bedeutsam sei. Gerade für die Beantwortung der Frage, ob Rumänien die Investoren ungerecht und unbillig behandelte, greift das Schiedsgericht unter anderem auf die Maßgaben des europäischen Beihilfenrechts zurück. Nur weil ein Investitionsschiedsgericht Regelungen des EU-Rechts heranzieht, führt dies allerdings noch nicht zu einem Konflikt mit dem Auslegungsmonopol des EuGH. Der Generalanwalt stellt richtigerweise darauf ab, dass es dazu erst kommen kann, wenn für den betroffenen Gastgeberstaat die alternative Möglichkeit bestanden hätte, den Rechtsstreit vor staatlichen Gerichten klären und diese wiederum bei unionsrechtlichen Fragen an den EuGH vorlegen zu lassen. Diese Möglichkeit war hier bei Beginn des Schiedsverfahrens, also vor Rumäniens EU-Beitritt, aber gerade noch nicht gegeben.

Erst während des laufenden Schiedsverfahrens änderte sich die Situation. Legte man den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens streng aus, hätte man von Rumänien und Schweden womöglich verlangen können, das bereits begonnene Schiedsverfahren nach dem rumänischen Beitritt abzubrechen und den Investor an ein staatliches Gericht zu verweisen. Zwar ist im Ergebnis die Ansicht des Generalanwalts vorzugswürdig, dass die bloße Fortsetzung des Verfahrens noch keinen Verstoß gegen den Vertrauensgrundsatz bedeutet. Es erscheint aber zweifelhaft, ob es zur Begründung ausreicht, darauf abzustellen, die Investitionsschiedsgerichtsbarkeit habe dazu gedient, das ursprünglich vor dem Beitritt noch fehlende Vertrauen in das rumänische Gerichtssystem auszugleichen. Denn darauf, dass bei Beginn des Schiedsverfahrens noch kein Vertrauen gegenüber Rumänien bestehen konnte, kommt es ab dem kritischen Zeitpunkt des Beitritts nicht mehr an. Es ist vielmehr gesondert zu begründen, weshalb auch nach dem Beitritt die Fortführung eines Alt-Schiedsverfahrens nicht gegen den Vertrauensgrundsatz verstößt. Dafür könnte etwa die Notwendigkeit von Kontinuität und der Vermeidung von Rechtsschutzlücken im Übergang hin zur EU-Mitgliedschaft sprechen.

Nimmt man daher an, dass die „Achmea“-Rechtsprechung nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar ist und also nicht schon die Durchführung des Investitionsschiedsverfahrens an sich einen Verstoß gegen Unionsrecht begründet, stellt sich anschließend die Frage, ob die Befolgung des Schiedsspruchs durch Rumänien das europäische Beihilfenrecht verletzt.

Dafür ist zunächst die Festlegung des Zeitpunkts für die Gewährung einer Beihilfe entscheidend. Diese könnte entweder bereits mit der schädigenden Handlung Rumäniens, also der Aufhebung der Investitionsanreize, oder erst später nach Erlass des eine Entschädigungspflicht feststellenden Schiedsspruchs eingetreten sein. Die Ansicht des EuG, die den Investor schädigende Maßnahme stelle bereits eine Beihilfe dar, kann nicht überzeugen. Im Ausgangspunkt kommt es darauf an, dass eine staatliche Handlung eine objektiv begünstigende Wirkung für den Unternehmer hat. Der Investor muss also einen tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil erhalten. In dem Moment, in dem ein Anspruch nur theoretisch besteht, er aber praktisch (noch) nicht durchsetzbar ist, kann noch keine Beihilfengewährung vorliegen. Eine objektiv begünstigende Wirkung ist daher nicht anzunehmen, solange der Mitgliedstaat das Bestehen des Anspruchs bestreitet und zu keiner Zahlung bereit ist. Das gilt insbesondere, wenn das behauptete Nichtbestehen des Anspruchs alles andere als fernliegt, wie dies bei investitionsschutzrechtlichen Schadensersatzansprüchen oft der Fall ist: Anspruchsgrundlage sind hier stark auslegungsbedürftige Generalklauseln wie die der ungerechten und unbilligen Behandlung. Dass ein Anspruch besteht, kann vor Ergehen des Schiedsspruchs kaum mit Sicherheit vorhergesagt werden. Eine wirtschaftliche Begünstigung erhält der Investor daher erst mit der Feststellung der Schadensersatzverpflichtung im Schiedsspruch und der damit einhergehenden Zahlungsbereitschaft des Mitgliedstaats.

Davon getrennt muss weiterhin untersucht werden, ob ein Anspruch speziell auf Schadensersatz überhaupt als wirtschaftlicher Vorteil gelten kann, wenn er nur einen von staatlicher Seite zugefügten Schaden ausgleichen soll, der Investor „unter dem Strich“ also nichts gewinnt. Trotz zeitlicher Anwendbarkeit des Beihilfenrechts wären dann die sachlichen Kriterien an das Vorliegen einer Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht erfüllt. Hierbei ist die vom EuGH in der Rechtssache „Asteris“ geschaffene Ausnahme zu beachten, nach der staatshaftungsrechtliche Schadensersatzzahlungen, die einen von einem Mitgliedstaat zugefügten Schaden ausgleichen sollen, nicht als Beihilfen einzuordnen sind. Damit unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung Zahlungsverpflichtungen auf Grundlage eines BIT dennoch unter den Beihilfenbegriff fallen können, müssten sie sich also maßgeblich von Entschädigungen auf Grundlage des nationalen Staatshaftungsrechts unterscheiden. Ob ein solcher ausreichender Unterschied besteht, ist noch ungeklärt. Mögliche Anknüpfungspunkte für eine Unterscheidung könnten aber sowohl die völkerrechtliche Natur der Anspruchsgrundlage als auch Umfang und Berechnungsmethode für aufgrund eines BIT ersatzfähige Schäden sein.

E. Ausblick

Die Schlussanträge zeigen, dass das erstinstanzliche Urteil des EuG noch viele Aspekte zur Beziehung von Investitionsschiedsgerichtsbarkeit und Unionsrecht im Dunklen gelassen hat. Der EuGH wird zunächst Stellung beziehen müssen zur Frage der Übertragbarkeit der „Achmea“-Rechtsprechung auf Schiedsverfahren, die noch vor Beitritt des beklagten Staates initiiert wurden. Auch wenn die Schlussanträge nur kurz darauf eingehen, ist zu bedenken, dass auch die bloße Fortsetzung des Schiedsverfahrens nach dem Beitrittszeitpunkt bereits einen Verstoß gegen den Grundsatz gegenseitigen Vertrauens darstellen könnte. Übernimmt der EuGH dagegen die Einschätzung des Generalanwalts, dass die Durchführung des Schiedsverfahrens an sich noch keinen Konflikt mit dem Unionsrecht darstellt, so wird die weitere Lösung des Falles vom europäischen Beihilfenrecht abhängen. Dann wird es erstens darauf ankommen, ob eine staatliche Vorteilsgewährung an den Investor schon mit der schädigenden Handlung oder erst mit der Bereitschaft zur Auszahlung eines Schadensersatzes infolge eines entsprechenden Schiedsspruchs vorliegt. Zweitens wird unter Berücksichtigung der „Asteris“-Rechtsprechung zu untersuchen sein, ob ein Schadensersatzanspruch im Ergebnis überhaupt einen Vorteil für den Investor darstellt, wenn er nur die zuvor staatlich verursachten Schäden ausgleicht.



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