Anmerkung zu:BVerfG 2. Senat 2. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 22.02.2019 - 2 BvR 2203/18
Autor:Prof. Dr. Thomas Dünchheim, RA
Erscheinungsdatum:03.05.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 BBauG, § 3 BBauG, § 123 VwGO, Art 19 GG, Art 3 GG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 5/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Dünchheim, jurisPR-ÖffBauR 5/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens als „Organ“ der Gemeinde



Orientierungssätze

1. Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens (hier: gemäß § 8b GemO HE 2005) stehen als „Amtswalter“ in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur Gemeinde; als solche unterfallen sie nicht dem Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG.
1a. Art. 19 Abs. 3 GG erstreckt die Geltung der Grundrechte lediglich auf juristische Personen des Privatrechts, nicht auch auf juristische Personen des öffentlichen Rechts. Es wäre mit dem Wesen der Grundrechte nicht vereinbar, wenn der Staat über Art 19 Abs. 3 GG selbst zum Teilhaber der Grundrechte würde. Dies gilt auch für Gemeinden und ihre Organe.
1b. Die den Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens durch das Kommunalrecht zugewiesenen Rechte sind Teil der kommunalen Willensbildung. Die Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens nehmen insoweit eine organschaftliche Funktion wahr (vgl. etwa OVG Bremen v. 02.03.2004 - 1 B 79/04 - NVwZ-RR 2005, 54, 54 f., zu Art. 87 Verf BR und dem BürgAVfG BR; OVG Lüneburg v. 15.02.2011 - 10 LB 79/10 juris Rn. 30, zu § 22b GemO ND a.F.; OVG Münster v. 19.03.2004 - 15 B 522/04, zu § 26 GemO NW).
2. Auf Art. 3 Abs. 1 GG können sich Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens nicht berufen. Zwar ist das Willkürverbot auch mit Blick auf Träger öffentlicher Gewalt zu berücksichtigen, jedoch nicht auf Grundlage des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern aufgrund des Rechtsstaatsprinzips und ggf. auch des Bundesstaatsprinzips (vgl. BVerfG v. 07.10.2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108, 154 Rn. 107).



A.
Problemstellung
Der Nichtannahmebeschluss des BVerfG betrifft die Frage, ob sich die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen können oder ob sie als „Organ“ der Gemeinde behandelt werden müssen und somit nicht die Verletzung eines eigenen Rechts geltend machen können.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Beschwerdeführerinnen sind Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens. Das gemäß § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO initiierte Bürgerbegehren wendete sich gegen den Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplans, den der Gemeinderat im September 2017 gefasst hatte. Ein solches Bürgerbegehren ist mit Blick auf die Ausnahmeregelung des § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO grundsätzlich zulässig, da es sich gegen einen Aufstellungsbeschluss gemäß § 2 Abs. 1 BauGB richtet.
Nachdem die Vertrauenspersonen das Bürgerbegehren fristgerecht und mit der ausreichenden Zahl von Unterschriften bei der Gemeinde eingereicht hatten, wies der Gemeindevorstand den Antrag in zwei Schreiben als unzulässig zurück. Der anschließende Widerspruch der Beschwerdeführerinnen blieb erfolglos und wurde ebenfalls per Bescheid durch die Gemeinde zurückgewiesen.
Da das Einreichen eines Bürgerbegehrens keinerlei aufschiebende Wirkung entfaltet, beschloss die Gemeinde im Januar 2018, den durch das Begehren angegriffenen Aufstellungsbeschluss öffentlich bekannt zu machen und die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung i.S.d. § 3 Abs. 1 BauGB einzuleiten.
Im Februar 2018 beantragten die Beschwerdeführerinnen daher beim VG Darmstadt den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO mit dem Ziel, den Vollzug des Aufstellungsbeschlusses zu verhindern. Das VG Darmstadt erkannte eine Verletzung der subjektiven Rechte aus § 8b HGO, auf die sich die Antragsteller beriefen, und gab dem Antrag mit Beschluss vom 22.06.2018 statt.
Auf die Beschwerde der Gemeinde hin hob der VGH Kassel die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mangels Anordnungsanspruchs auf. Zur Begründung führte es aus, dass das Bürgerbegehren inzwischen unzulässig geworden sei, da sich die Aufstellung des Bebauungsplans aufgrund der fortgeschrittenen Bauleitplanung nicht mehr verhindern lasse. Die Entscheidung über die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und die Einleitung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung stelle eine Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung dar, die aufgrund von § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO durch ein Bürgerbegehren nicht außer Kraft gesetzt werden könne.
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde richten sich die Beschwerdeführerinnen gegen den Beschluss des VGH Kassel. Insbesondere führen sie eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 3 Abs. 1 GG ins Feld.
Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, insbesondere da die Beschwerdeführerinnen keine Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend machen konnten: Eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG oder Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht gegeben, da die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens innerhalb des institutionellen Gefüges der Gemeinde eine organschaftliche Funktion wahrnehmen und daher nicht die Verletzung subjektiver Rechte geltend machen können. Vielmehr sei die Verletzung von mit dem Bürgerbegehren verbundenen Rechten eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Nichtannahmebeschluss des BVerfG reiht sich in eine lange Tradition des Streits über die Frage ein, ob Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens als „Quasi-Organ“ der Gemeinde gelten. Das BVerfG bejaht diese Frage nun, verneint aber die Geltendmachung subjektiver Rechte aus einem Bürgerbegehren. Das BVerfG rückt damit die Vertrauenspersonen zwar ins Zentrum eines Bürgerbegehrens. Andererseits verkürzt es die Rechtsschutzmöglichkeiten derjenigen, die ein Bürgerbegehren mit ihrer Unterschrift unterstützen.
Anknüpfungspunkt der verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist die Geltendmachung einer grundrechtlichen Verletzung der Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 3 Abs. 1 GG durch die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG setzt voraus, dass dem Grundrechtsträger ein subjektives Recht zusteht, dessen Verletzung durch die öffentliche Gewalt auf dem Rechtsweg gerügt werden kann (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 16.09.2010 - 2 BvR 2349/08 Rn. 34).
Das Gericht geht davon aus, dass das materielle Recht den Vertrauensleuten eines Bürgerbegehrens keine subjektive Rechtsstellung zuweise, weshalb eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG von vornherein ausgeschlossen sei. Aus diesem Grund sei auch die Geltendmachung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG gesperrt. Dieser Einschätzung ist indes nicht beizupflichten.
Zunächst ist zwar mit Blick auf den Wortlaut der in sämtlichen Bundesländern anzutreffenden Gesetzesformulierung festzustellen, dass ein Bürgerentscheid, der im Anschluss an das zulässige Bürgerbegehren abgehalten wird, die Wirkung eines Beschlusses der Gemeindevertretung hat (so etwa in § 8b Abs. 7 Satz 1 HGO). Vor diesem Hintergrund scheint der Schluss naheliegend, dass die in einem Bürgerbegehren abstimmende Bürgerschaft eine organschaftliche bzw. „quasi-organschaftliche“ und damit gemeindeinterne Stellung einnimmt (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 02.03.2004 - 1 B 79/04 - NVwZ-RR 2005, 54, 55). Bei Lichte betrachtet trügt dieser Schein jedoch.
Sinn und Zweck der Einführung eines Bürgerbegehrens auf kommunaler Ebene war es, Politikverdrossenheit entgegenzuwirken und der Bürgerschaft einer Gemeinde Mitspracherechte zu gewähren (vgl. Bennemann in: Praxis der Kommunalverwaltung Hessen, Kommentar, Mai 2017, HGO § 8b Rn. 148). Mit Hilfe des Bürgerbegehrens können Bürger am Prozess der kommunalen Entscheidungsfindung teilhaben. Dieses Teilhaberecht ist aber nicht als Integration der Bürgerschaft in die Organ- und Organisationsstruktur der Gemeinde aufzufassen. Vielmehr eröffnet das Bürgerbegehren die Teilhabe am Entscheidungsprozess von außen her. „Teilhabe“ darf daher nicht gleichgesetzt werden mit „Teilsein“ der Gemeinde.
Ein Blick in die kommunale Praxis zeigt, dass die Gemeinde (für Hessen gemäß § 8b Abs.4 Satz 2 HGO) den Vertrauenspersonen per Bescheid mitteilt, ob das Bürgerbegehren zulässig ist oder nicht. Dies wird überwiegend als feststellender Verwaltungsakt mit Außenwirkung eingestuft (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 30.11.2015 - 8 A 889/13 Rn. 28; OVG Münster, Urt. v. 05.02.2002 - 15 A 1965/99 Rn. 8).
So führt das OVG Münster aus, dass die Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ein verbindlicher und abschließender Befund gegenüber den Vertretern des Bürgerbegehrens sei; insbesondere berühre es nicht das Innenrecht der Gemeinde (vgl. OVG Münster, Urt. v. 05.02.2002 - 15 A 1965/99 Rn. 8). Aus diesem Grund verkörpert die Bürgerschaft eine außerhalb der organschaftlichen Struktur der Gemeinde liegende Instanz.
Auch § 9 HGO liefert, ebenso wie die entsprechenden Regelungen in den anderen Bundesländern, einen Hinweis darauf, dass die Bürgerschaft und mit ihr ebenso wenig die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens als Organ der Gemeinde eingestuft werden können. § 9 HGO führt die Organe einer Gemeinde auf und erwähnt an keiner Stelle, dass Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens „Organe“ der Gemeinde seien. Versuche, in ihnen ein „Quasi-Organ“ zu sehen, sind daher als ein Manöver zu bewerten, das über den abschließenden Charakter des gesetzlichen Status quo hinwegtäuschen will (vgl. Bennemann in: Praxis der Kommunalverwaltung Hessen, Kommentar, Mai 2017, HGO § 8b Rn. 148).
Des Weiteren ist zwischen einem Bürgerbegehren und einem Bürgerentscheid stufenweise zu differenzieren. Ein Bürgerbegehren befindet sich auf der ersten, vorgelagerten Stufe. Der Bürgerentscheid ist hingegen erst auf der zweiten Stufe angesiedelt, zu der es nur kommt, wenn die erste Stufe „genommen“ worden ist. Wenn also dem Bürgerentscheid die Wirkung eines Beschlusses der Gemeinde zukommt, so sagt dies noch nichts über die rechtliche Qualität des vorgeschalteten Beschlusses über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens aus (vgl. Bätge in: Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 17. Aufl. 2017, S. 167). Denn erst am Ende des plebiszitären Prozesses steht die Gleichstellung von Bürgerentscheid und einem Beschluss der Gemeindevertretung im klassischen Sinne. Das Bürgerbegehren ebnet nur den Weg dorthin, ohne bereits seinerseits dem Entscheidungsverfahren der Gemeindevertretung gleichgestellt zu sein. Es kann somit nicht als integrierter Bestandteil der gemeindlichen Organstruktur bezeichnet werden.
Überdies bedeutet die Einstufung als „Quasi-Organ“ der Gemeinde eine Aufwertung der Position der Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens zulasten der übrigen unterzeichnenden Unterstützer des Bürgerbegehrens (vgl. Bennemann in: Praxis der Kommunalverwaltung Hessen, Kommentar, Mai 2017, HGO § 8b Rn. 148). Diese Konsequenz drängt sich bei näherer Betrachtung des verfassungsgerichtlichen Nichtannahmebeschlusses auf. Da das BVerfG dem Bürgerbegehren die Qualität des subjektiven Rechts abspricht und seine Vertrauenspersonen als organschaftlich einstuft, können nur noch diejenigen Rechtsschutz suchen, die organschaftliche Rechte geltend machen können. Dies sind nunmehr allein die Vertrauenspersonen. Den übrigen Unterzeichnern ist es dagegen verwehrt, im Falle von Streitigkeiten über das Bürgerbegehren Rechtsschutz zu erlangen. Sie müssen sich in der Frage des Rechtsschutzes ganz auf ihre Vertrauenspersonen verlassen. Dies stellt eine Abwertung des plebiszitären Instruments des Bürgerbegehrens dar.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Zukünftig wird bei Streitigkeiten über ein Bürgerbegehren der Rechtsschutz nur noch über den Kommunalverfassungsstreit zu erlangen sein. In einem solchen Verfahren können nunmehr die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens ihre organschaftlichen Rechte geltend machen, wohingegen die übrigen Unterstützer des Bürgerbegehrens von der Rechtsschutzmöglichkeit ausgeschlossen sind. Die Abhängigkeit von den Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens wird dadurch intensiviert. Auf diese Weise verkürzt das BVerfG die Mittel der Einflussnahme durch die Bürgerschaft und schmälert die plebiszitäre Bedeutung des Bürgerbegehrens.



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