Anmerkung zu:OVG Münster 10. Senat, Beschluss vom 19.07.2019 - 10 A 1802/18
Autor:Prof. Dr. Dr. Markus Thiel
Erscheinungsdatum:05.09.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 4 BauNVO, § 124 VwGO, § 3 BauNVO, § 34 BBauG, § 31 BBauG, § 2 BauNVO, § 7 BauNVO, § 3 BBauG, § 246 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 9/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Thiel, jurisPR-ÖffBauR 9/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Nachbarstreit wegen Baugenehmigung für Einrichtung zur Unterbringung von Flüchtlingen



Orientierungssätze

1. Die vom Nachbarn für unzumutbar gehaltenen Störungen der Nachtruhe sind nicht als bei bestimmungsgemäßer Nutzung der Unterbringungseinrichtung für Flüchtlinge typischerweise auftretende Störungen von bodenrechtlicher Relevanz einzuordnen.
2. Die Lösung sozialer Konflikte, die im Zusammenhang mit der Unterbringung von Flüchtlingen entstehen können, gehört nicht zu den Aufgaben des öffentlichen Baurechts.
3. Wertminderungen als Folge der Ausnutzung der einem Dritten erteilten Baugenehmigung bilden für sich genommen keinen Maßstab dafür, ob Beeinträchtigungen im Sinne des Rücksichtnahmegebots zumutbar sind oder nicht. Einen allgemeinen Rechtssatz des Inhalts, dass der Einzelne einen Anspruch darauf hat, vor jeglicher Wertminderung seines Grundstücks bewahrt zu werden, gibt es nicht. Eine Schutzgewähr besteht insoweit nur nach Maßgabe des einschlägigen Rechts.



A.
Problemstellung
Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende sind in den zurückliegenden Monaten häufiger Gegenstand bauplanungsrechtlicher Auseinandersetzungen geworden. Unmittelbare Nachbarn und Bewohner der Umgebung befürchten u.a. intensive Lärmbelästigungen, Konflikte im nachbarschaftlichen Zusammenleben und Wertverluste zu Lasten ihrer Grundstücke. Die (nicht selten aus erheblichen Ressentiments gespeisten) rechtlichen Auseinandersetzungen sind im Einzelfall zu klären; der Gesetzgeber hat aber mit der Übergangsvorschrift in § 246 Abs. 11 BauGB derartige Einrichtungen „privilegiert“. Diese Bestimmung bildet den Kern der Erwägungen des 10. Senats des OVG Münster in der vorliegenden Entscheidung.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Für ein Grundstück erteilte eine Kommune sich selbst eine Baugenehmigung zur Errichtung von zwei Holzständermodulen zur Unterbringung von bis zu 60 Flüchtlingen. Die Eigentümerin eines Nachbargrundstücks erhob gegen die Genehmigung Klage zum Verwaltungsgericht; diese blieb erfolglos. Das Gericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen auf die folgenden Erwägungen gestützt: Entspreche die Eigenart der näheren Umgebung einem allgemeinen Wohngebiet, so sei das Vorhaben als soziale Einrichtung nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO allgemein zulässig. Sei dagegen von einem reinen Wohngebiet auszugehen, sei das Vorhaben nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauGB ausnahmsweise zulässig. Zudem erweise es sich nicht als rücksichtslos gegenüber der Klägerin; die zu erwartenden Lärmimmissionen seien ihr zuzumuten, zumal ihr Grundstück durch eine benachbarte Sportanlage vorbelastet sei. Die von einer Flüchtlingsunterkunft ausgehenden Wohngeräusche seien sozialadäquat, gegen Lärmbelästigungen in der Nacht sei ordnungsrechtlich vorzugehen.
Den Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat das OVG Münster abgelehnt: Ernstliche Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO seien nicht mit schlüssigen Argumenten dargelegt. Insbesondere sei keine Verletzung des sog. Gebietswahrungsanspruchs dargelegt. Dieser könne zwar einen Nachbarn berechtigen, ein Bauvorhaben abzuwehren, das in einem festgesetzten oder „faktischen“ (§ 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. der BauNVO) Baugebiet weder allgemein planungsrechtlich zulässig sei noch nach § 31 Abs. 1 (Ausnahme) oder Abs. 2 BauGB (Befreiung) zugelassen werden könne. Im vorliegenden Falle sei das Vorhaben allerdings selbst dann als Anlage für soziale Zwecke ausnahmsweise zulässig, wenn – wie die Klägerin vorträgt – die Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 3 BauNVO als einem reinen Wohngebiet entsprechend qualifiziert werden könne. § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO enthalte keine Einschränkung dahin gehend, dass diejenigen Anlagen für soziale Zwecke, die nach dieser Vorschrift ausnahmsweise zugelassen werden können, dem Zweck des reinen Wohngebiets, insbesondere den Bedürfnissen seiner Bewohner dienen müssen. Gemäß § 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 246 Abs. 11 BauGB sollen Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende in der Regel zugelassen werden. Die Formulierung „in der Regel“ bedeute, dass Gesetzgeber die genannten Anlagen für soziale Zwecke regelmäßig als gebietsverträglich bewerte. Auch sei das konkrete Vorhaben nicht geeignet, den Charakter eines reinen Wohngebiets derart zu stören, dass dafür die Regelaussage des § 246 Abs. 11 BauGB nicht anwendbar wäre.
Der Vorwurf der Klägerin, es hätte ein naheliegender Alternativstandort für das Vorhaben gewählt werden müssen, geht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ebenfalls ins Leere. Denn der subjektiv öffentlich-rechtliche Anspruch eines Nachbarn auf die Abwehr einer ihm gegenüber rechtswidrigen Bebauung könne sich nur gegen die Bebauung auf einem konkreten Grundstück richten. Die vorgelagerte allgemeine kommunalpolitische Entscheidung, ob und in welcher Form Flüchtlinge und für die ihre Unterbringung erforderlichen baulichen Anlagen auf das Gemeindegebiet verteilt werden, könne der Nachbar bei zulässiger Bebauung des konkreten Grundstücks nicht angreifen.
Schließlich sei das Vorhaben auch nicht der Klägerin gegenüber rücksichtslos. Die Nutzung einer Einrichtung zur Unterbringung von Flüchtlingen sei für die Nachbarschaft mit Störungen verbunden; für die baurechtliche Bewertung könnten jedoch nur solche berücksichtigt werden, die bei der bestimmungsmäßigen Nutzung vergleichbarer Unterkünfte typischerweise aufträten und von bodenrechtlicher Relevanz seien. Wegen der geringen Größe der den jeweiligen Bewohnern zugewiesenen Räume sei zwar mit einem verstärkten Aufenthalt im Freien zu rechnen, und dies führe im fiktiven Vergleich zu einer alternativ möglichen Bebauung des Vorhabengrundstücks mit Mehrfamilienhäusern zu einer stärkeren Lärmbelastung. Dies führe jedoch nicht zu einer Unzumutbarkeit, da es sich um typischerweise von Wohngrundstücken ausgehende Geräusche (Lautäußerungen, Abspielen von Musik) handele – solche seien von der Klägerin (zumal unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Wertung in § 246 Abs. 11 BauGB) grundsätzlich hinzunehmen. Eventuellen Störungen der Nachtruhe sei mit den Mitteln des Polizei- und Ordnungsrechts bzw. des zivilen Nachbarrechts zu begegnen. Die Lösung sozialer Konflikte, die im Zusammenhang mit der Unterbringung von Flüchtlingen entstehen könnten, gehöre nicht zu den Aufgaben des öffentlichen Baurechts.


C.
Kontext der Entscheidung
Dreh- und Angelpunkt der Entscheidung ist die „Übergangsregelung“ in § 246 Abs. 11 BauGB. Dieser Vorschrift zufolge gilt § 31 Abs. 1 BauGB, soweit in den Baugebieten nach §§ 2 bis 7 BauNVO (auch i.V.m. § 34 Abs. 2 BauGB) Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können, mit der Maßgabe, dass dort bis zum 31.12.2019 Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende in der Regel zugelassen werden sollen.
§ 31 Abs. 1 BauGB sieht im Übrigen vor, dass Ausnahmen zugelassen werden können; die Zulassungsentscheidung ist der zuständigen Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Anders im Geltungsbereich des § 246 Abs. 11 BauGB: Die dort aufgeführten Anlagen für soziale Zwecke sollen in der Regel zugelassen werden. Damit hat der Gesetzgeber für eine Übergangszeit die „Kann“-Vorschrift des § 31 Abs. 1 BauGB zu einer „Soll“-Vorschrift umgestaltet. Dies ist nach Auffassung des Senats indes nicht allein Ausdruck eines „intendierten Ermessens“ zum Zwecke einer (vorübergehenden) Privilegierung von Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften und sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, sondern zugleich Ausdruck einer fundamentalen bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Wertung: Derartige Vorhaben stehen nach Einschätzung des Gesetzgebers jedenfalls grundsätzlich nicht im Widerspruch zur Zweckbestimmungen eines der in §§ 2 bis 7 BauNVO aufgeführten (faktischen) Baugebiete, sondern sind im Regelfall als gebietsverträglich und damit nicht als rücksichtslos zu qualifizieren. Diese gesetzgeberische Wertung zieht der Senat dann auch als Argument im Zusammenhang mit weiteren Überlegungen zu möglichen Verletzungen des Rücksichtnahmegebotes heran, so dass solche im Ergebnis nicht festgestellt werden können.
Instruktiv ist ferner die Aussage des Senats, die ausnahmsweise Zulassung von bestimmten Vorhaben in reinen Wohngebieten gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 BauGB erfordere nicht, dass die dort aufgezählten sonstigen Anlagen für soziale Zwecke den Zweck des reinen Wohngebiets, insbesondere den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen müssten. Der Normgeber hat hier fein differenziert: Ausnahmsweise zugelassen werden können zum einen „sonstige Anlagen für soziale Zwecke“, zum anderen „den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke“. Die erforderliche Ausrichtung auf die Bedürfnisse der Einwohnerschaft ist damit schon angesichts des Wortlauts der Bestimmung für die Anlagen für soziale Zwecke gerade nicht zu fordern.


D.
Auswirkungen für die Praxis
§ 246 Abs. 11 BauGB legt für die Dauer seiner Geltung (31.12.2019) die Hürde für die Begründung eines Verstoßes gegen das Rücksichtnahmegebot durch Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende höher als bei sonstigen sozialen Anlagen bzw. anderen ausnahmsweise der Zulassung unterliegenden Anlagen insbesondere in reinen Wohngebieten. Typischerweise von solchen Einrichtungen ausgehende Beeinträchtigungen und Belästigungen – deren potenzielles Bestehen und deren im Vergleich etwa mit einer alternativen Wohnbebauung gesteigerte Belastungswirkungen der Senat ausdrücklich anerkennt – sind also hinzunehmen und können nicht bauplanungsrechtlich abgewehrt werden. Bei der Einordnung als „rücksichtslos“ oder unbedenklich schwingt damit stets die gesetzgeberische Wertung mit, dass Anlagen für soziale Zwecke dieser Art im Regelfall als sozialadäquat zugelassen werden sollen. Diese Rechtslage erschwert es in der Praxis, das Bestehen eines Gebietswahrungsanspruchs bzw. einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots substantiiert darzulegen. Angesichts des bestehenden Unterbringungsbedarfs für Flüchtlinge und Asylbegehrende, mit Blick auf die begrenzte zeitliche Geltung des § 246 Abs. 11 BauGB und unter Berücksichtigung der übrigen polizei- und ordnungsrechtlichen Eingriffsmöglichkeiten zur Rechtsgutsicherung erscheint diese Erschwerung des Nachbarrechtsschutzes in der Darlegungs- und Begründungslast als der Sozialbindung des Eigentums unterliegende und damit jedenfalls bis zur Unzumutbarkeitsschwelle hinzunehmende Beeinträchtigung des Grundrechtseigentums der betroffenen Nachbarn.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Der Senat hat weitere Aspekte erörtert, aus denen sich eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots ergeben könnte, diese aber im Ergebnis verworfen. Ein eventuell drohender Wertverlust des Grundstücks der Klägerin aufgrund der mit dem Vorhaben verbundenen Geräuschimmissionen begründe eine solche Verletzung nicht – ein Abwehrrecht begründe eine erschwerte Veräußerung des Grundstücks angesichts der gesetzgeberischen Wertung des § 246 Abs. 11 BauGB nicht.
Zudem sei das Vorgaben nicht in seinen baulichen Dimensionen rücksichtslos. Eine Bebauung könne unter diesem Gesichtspunkt rücksichtslos sein, wenn sie etwa zu einer unzumutbaren Verschalung eines Nachbargrundstücks führe oder eine erdrückende Wirkung entfalte. Dies sei vorliegend nicht der Fall.



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