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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 12.07.2022 - 4 CN 3/21
Autor:Boris Wolnicki, Vors. RiOVG
Erscheinungsdatum:06.10.2022
Quelle:juris Logo
Normen:§ 11 BauNVO, § 9 BBauG, Art 14 GG, Art 12 GG, § 137 VwGO, § 53 BBergG, § 55 BBergG, § 144 VwGO, § 1 BBauG, § 58 BBergG, § 69 BBergG, § 71 BBergG, § 4 BBergG, § 47 VwGO
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 10/2022 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Wolnicki, jurisPR-ÖffBauR 10/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Antragsbefugnis für einen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan



Leitsatz

Die Verantwortung eines Bergbauunternehmens nach § 58 Abs. 1 BBergG für die Wiedernutzbarmachung ehemaliger Abbauflächen im Gebiet eines Bebauungsplans ist ein die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründender abwägungserheblicher Belang.



A.
Problemstellung
Steht der ehemaligen Betreiberin eines Bergbaubetriebs, die noch nicht aus der bergrechtlichen Verantwortlichkeit nach § 58 BBergG entlassen ist und deswegen noch zur Wiedernutzbarmachung der ehemaligen Tagebauflächen herangezogen werden kann, eine Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) für einen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan zu, der das noch nicht wiedernutzbar gemachte ehemalige Betriebsgelände überplant? Der VGH Kassel hat dies verneint, während das auf die zugelassene Revision hin angerufene BVerwG die Frage bejaht hat.
Der Fall macht deutlich, dass die Beurteilung der Antragsbefugnis für den Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan trotz umfangreicher Rechtsprechung insbesondere des BVerG zu dieser Frage nach wie vor alles andere als einfach ist. Daneben zeigt der Fall interessante Bezüge zwischen Bergrecht und Bauplanungsrecht auf.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Die Antragstellerin wendet sich gegen den am 22.07.2017 bekanntgemachten Bebauungsplan „Am Gaulsberg“. Der Plan setzt auf dem Gelände eines ehemaligen Steinbruchs drei sonstige Sondergebiete nach § 11 BauNVO für ein Science Center, ein Hotel und für Camping fest. In der Mitte des Gebiets, im Bereich der ehemaligen Abbausohle ist entsprechend § 9 Abs. 1 Nr. 16 Buchst. a BauGB eine Wasserfläche festgesetzt.
Die Antragstellerin war ursprünglich Eigentümerin zahlreicher Grundstücke im Plangebiet. Sie baute auf eigenen sowie auf zugepachteten Grundstücken seit 1976 Basaltlava ab. Hierfür erhielt sie zuletzt mit Bescheid vom 13.10.1994 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung, in welcher ihr u.a. aufgegeben wurde, einen Rekultivierungsplan III zur Zustimmung vorzulegen. Mit Bescheid vom 05.12.2003 ließ die Bergbehörde den von der Antragstellerin beantragten Sonderbetriebsplan Rekultivierungsstufe III zu. Der Rechtsstreit darüber, ob dieser Bescheid nichtig ist, soweit er eine Wiederverfüllung des Bergbaurestloches im Bereich der geplanten Gewässerfläche anordnet, ist noch nicht rechtskräftig entschieden. Mit Ablauf des 31.12.2009 stellte die Antragstellerin den Abbau ein und verkaufte den Betrieb sowie die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke zum Zweck der Wiedernutzbarmachung. Ihren Antrag auf Feststellung, dass sie nicht mehr bergrechtlich verantwortliche Unternehmerin für die noch nicht wiedernutzbar gemachten ehemaligen Betriebsflächen im Plangebiet ist, lehnte die Bergbehörde mit bestandskräftigem Bescheid vom 02.05.2017 ab.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag mit dem angefochtenen Urteil als unzulässig abgewiesen (VGH Kassel, Urt. v. 15.12.2020 - 3 C 1368/18.N). Es fehle der Antragstellerin an der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Antragsbefugnis. Eine solche folge weder aus ihrer vormaligen Stellung als Grundstückseigentümerin noch aus der als Abbauberechtigte. Mangels Verfügungsbefugnis an den Grundstücken im Plangebiet könne sie auch keine Rechte aus dem Bescheid vom 05.12.2003 hinsichtlich der Verfüllung des Bergbaurestloches herleiten. Dass die Antragstellerin bisher aus der bergbaulichen Verantwortung nicht entlassen worden sei, ändere daran nichts. Eine Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gemäß Art. 14 GG bzw. der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG sei nicht ersichtlich. Ein obligatorisches Nutzungsrecht an den Grundstücken sei nicht substantiiert nachgewiesen und könne im Übrigen auch keine Antragsbefugnis begründen. Es fehle zudem am Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin könne ihre Rechtsposition im Falle des Obsiegens im Normenkontrollverfahren nicht verbessern.
Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat die Antragstellerin geltend gemacht, die Vorinstanz habe die Anforderungen an die Antragsbefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis überspannt.
II. Das BVerwG hat die Revision für begründet erachtet. Das angefochtene Urteil verstoße gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof habe den Normenkontrollantrag zu Unrecht als unzulässig abgelehnt.
1. Die Antragstellerin sei antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO könne einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend mache, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sei ein Bebauungsplan Gegenstand der Normenkontrolle und der Betroffene nicht Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet, so könne die Antragsbefugnis aus dem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB folgen. Abwägungserheblich seien dabei aber nur private Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug hätten und schutzwürdig seien. An Letzterem fehle es bei geringwertigen oder mit einem Makel behafteten Interessen sowie bei solchen, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen bestehe, oder solchen, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar gewesen seien. Darlegungspflichtig sei der Antragsteller. Er müsse hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die nach diesen Maßstäben die Verletzung in eigenen Rechten als möglich erscheinen ließen. Das Normenkontrollgericht sei dabei nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären. Es sei allerdings verpflichtet, Tatsachenvortrag auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit hin zu prüfen.
Hieran gemessen sei die Antragsbefugnis gegeben. Die Antragstellerin könne sich auf einen abwägungserheblichen Belang berufen.
a) Die Antragstellerin habe seit 1976 im Tagebau auf eigene Rechnung Basaltlava abgebaut. Damit sei sie Unternehmerin i.S.v. § 58 Abs. 1 Nr. 1BBergG i.V.m. § 4 Abs. 5 BBergG. Sie habe zwar den Abbau zum Ende des Jahres 2009 eingestellt und den Betrieb sowie die ihr gehörenden Grundstücke im Laufe des Jahres 2010 zum Zweck der Wiedernutzbarmachung verkauft und übereignet. Das lasse jedoch ihre Unternehmerstellung unberührt. § 58 Abs. 1 BBergG knüpfe die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit nicht an die tatsächliche Sachherrschaft oder die Verfügungsbefugnis über Grundstücke und Anlagen, die zu dem Betrieb gehörten. Maßgeblich sei allein die Ausübung bergbaulicher Tätigkeiten i.S.d. § 4 Abs. 5 BBergG. Die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG sei damit der Verhaltenshaftung des allgemeinen Ordnungsrechts vergleichbar. Sie entfalle nicht schon dann, wenn die Betriebsflächen im Wege der rechtsgeschäftlichen Einzelrechtsnachfolge auf einen Dritten übertragen würden, sondern erst mit der Entlassung aus der Bergaufsicht (§ 69 Abs. 2 BBergG).
Jedenfalls in Bezug auf die noch nicht wiedernutzbar gemachten ehemaligen Betriebsflächen im Plangebiet sei die Antragstellerin bisher nicht aus der Bergaufsicht entlassen worden. Die zuständige Bergbehörde könne von der Antragstellerin daher nach § 71 Abs. 1 BBergG weiterhin die Wiedernutzbarmachung (§ 4 Abs. 4 BBergG) dieser Flächen verlangen. Sollte die Antragstellerin aufgrund der Übereignung der ehemaligen Betriebsflächen privatrechtlich keinen Zugriff mehr auf die betroffenen Flächen haben, läge darin allenfalls ein Vollstreckungshindernis, das ggf. mittels Duldungsanordnung gegenüber dem Verfügungsberechtigten überwunden werden könne.
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13.10.1994 sehe – im Hinblick auf die spätere Umsetzung bergrechtlicher Pflichten (§§ 53 Abs. 1 Satz 1, 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBergG) – für die Wiedernutzbarmachung verschiedene Nebenbestimmungen vor. Danach habe u.a. eine Teilverfüllung zu erfolgen, die nur mit unbelasteten Erdaushub vorgenommen werden dürfe, und zwar in dem Umfang, dass das Entstehen einer zum Baden geeigneten Wasserfläche vermieden werde.
b) Der Ortsgesetzgeber müsse solche bergrechtlichen Verpflichtungen zur Wiedernutzbarmachung von Flächen im Plangebiet bei der Aufstellung eines Bauleitplans in den Blick nehmen. Die städtebauliche Relevanz dieses Belangs folge aus § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. f BauGB, denn die Wiedernutzbarmachung sei die Kehrseite der dort benannten Sicherung von Rohstoffvorkommen. Die Wechselbezüglichkeit von Bauplanungs- und Bergrecht finde auch in § 4 Abs. 4 BBergG Ausdruck. Danach seien bei der Wiedernutzbarmachung das öffentliche Interesse und damit auch die Vorgaben in Bebauungsplänen für Folgenutzungen zu beachten.
Hier habe sich die Abwägungserheblichkeit im Übrigen insbesondere deshalb aufgedrängt, weil der Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung der Flächen ein grundlegend anderes Konzept verfolge als die Nebenbestimmungen zur Genehmigung von 1994. Ausweislich der Begründung des Bebauungsplans habe das die Antragsgegnerin durchaus erkannt.
2. Auch das notwendige Rechtsschutzbedürfnis liege vor. Bei bestehender Antragsbefugnis sei regelmäßig das Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Das Erfordernis eines solchen Bedürfnisses solle nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung einträten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos sei, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern könne. Es sei aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führe. Dementsprechend sei hier das Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen. Denn die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes sei für die Antragstellerin nicht nutzlos: Werde der Bebauungsplan für unwirksam erklärt, stehe fest, dass seine Festsetzungen bei Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG nicht als öffentliches Interesse nach § 4 Abs. 4 BBergG zu beachten wären.
Das BVerwG hat die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), weil dieser keine Feststellungen zur Begründetheit des Normenkontrollantrages getroffen hat.


C.
Kontext der Entscheidung
I. Das Vorliegen der Antragsbefugnis entscheidet nicht selten über den Erfolg oder Misserfolg des Normenkontrollantrags (vgl. hierzu Külpmann in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Std. Febr. 2022, § 10 Rn. 237). Die entsprechenden rechtlichen Maßstäbe sind in der Rechtsprechung des BVerwG geklärt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Antragsbefugt ist danach vor allem der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks (dazu grundlegend BVerwG, Beschl. v. 07.07.1997 - 4 BN 11/97 Rn. 6). Antragsbefugt kann aber etwa auch der Plannachbar (BVerwG, Beschl. v. 14.09.2015 - 4 BN 4/15 Rn. 10) oder auch nur der Mieter oder Pächter eines von der Bauleitplanung betroffenen Grundstücks sein (BVerwG, Beschl. v. 11.11.1988 - 4 NB 5/88 Ls. u. Rn. 11; BVerwG, Urt. v. 05.11.1999 - 4 CN 3/99 Ls. u. Rn. 17). Hier folgt die Möglichkeit der Rechtsverletzung aus dem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB (grundlegend BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 Ls. 2 u. Rn. 12 ff.). Dabei muss es sich um solche (privaten) Belange handeln, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben; nicht abwägungsbeachtlich sind insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 Ls. 2 u. Rn. 12). Dass dabei ein privater Belang, der in der Abwägung zu berücksichtigen – mit den Worten des BVerwG: seinem Gewicht entsprechend „abzuarbeiten“ – ist, durch den drittschützenden Charakter des Abwägungsgebots nicht selbst zum subjektiven Recht wird, hat das BVerwG ebenfalls klargestellt (BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 Ls. 2 u. Rn. 20).
II. Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass es sich bei der fortbestehenden bergrechtlichen Verantwortlichkeit aus § 58 Abs. 1 BBergG einerseits und dem Bauleitplanverfahren andererseits um zwei unterschiedliche Regelungsbereiche handle, die nicht derart miteinander verschränkt seien, dass die bergrechtliche Verantwortlichkeit zwingend im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens aufgerufen werden könne. Die Pflichtenstellung der früheren Betreiberin des Basalttagebaus aus bergrechtlichen Gesichtspunkten bestehe unabhängig von planungsrechtlichen Vorgaben der Antragsgegnerin und betreffe ausschließlich das Verhältnis der Antragstellerin zu der zuständigen Bergaufsichtsbehörde (VGH Kassel, Urt. v. 15.12.2020 - 3 C 1368/18.N Rn. 38). Das BVerwG hat dies in Anwendung der oben wiedergegebenen Maßstäbe anders gesehen und die Verantwortung des Bergbauunternehmers nach § 58 Abs. 1 BBergG für die Wiedernutzbarmachung der Abbauflächen als einen (die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründenden) abwägungserheblichen Belang erachtet. Den erforderlichen städtebaulichen Bezug dieser bergrechtlichen Verantwortlichkeit hat es § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. f BauGB entnommen, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne u.a. insbesondere der Belang der Sicherung von Rohstoffvorkommen zu berücksichtigen ist: Die Wiedernutzbarmachung sei die Kehrseite der dort benannten Sicherung von Rohstoffvorkommen. Die Wechselbezüglichkeit von Bauplanungs- und Bergrecht finde auch in § 4 Abs. 4 BBergG Ausdruck: Nach dieser (Begriffs-)Bestimmung ist Wiedernutzbarmachung die ordnungsgemäße Gestaltung der vom Bergbau in Anspruch genommenen Oberfläche unter Beachtung des öffentlichen Interesses. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne dieser Vorschrift zählen – als konkretisierte Planungsvorstellungen der Gemeinde – auch Ausweisungen in einem rechtskräftigen Bebauungsplan, auf deren Gebiet der Bergbau betrieben wird (vgl. Blatt in: Frenz, BBergG, 2019, § 4 Rn. 43; vgl. im Übrigen zum Verhältnis von Bergrecht und Bauplanungsrecht auch BVerwG, Beschl. v. 16.03.2001 - 4 BN 15/01 Rn. 4 ff.).
Diese Zusammenhänge – insbesondere § 4 Abs. 4 BBergG – hat zwar auch der VGH Kassel gesehen, die theoretische Möglichkeit, dass die bergrechtliche Verantwortlichkeit der Antragstellerin vorliegend (wieder) zum Tragen kommen könnte, wohl unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Falles – insbesondere der zwischenzeitlichen Veräußerung der maßgeblichen Flächen an einen Dritten – jedoch für nicht absehbar bzw. lediglich für fernliegend gehalten (vgl. im Einzelnen VGH Kassel, Urt. v. 15.12.2020 - 3 C 1368/18.N Rn. 39 f.). Auch dem hat sich das BVerwG in der Sache nicht anzuschließen vermocht. Zwar reicht die bloße Behauptung einer theoretisch möglichen Rechtsverletzung für die Antragsbefugnis nicht aus, wenn das Vorliegen einer Rechtsverletzung offensichtlich ausscheidet (vgl. Külpmann in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Std. Febr. 2022, § 10 Rn. 246). Davon ist das BVerwG hier indes nicht ausgegangen, was mutmaßlich auch mit dem materiellen Gehalt der Rechtsfigur der verantwortlichen Personen nach § 58 BBergG zusammenhängen dürfte, mit der eine umfassende Verantwortung des den Tagebau betreibenden Unternehmers begründet werden sollte (zum Ganzen: Schulte in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 3. Aufl. 2020, § 58 Rn. 6 ff., 15 ff.) und die – wie das BVerwG festgestellt hat – erst mit der Entlassung aus der Bergaufsicht nach § 69 Abs. 2 BBergG endet.
III. Soweit der Verwaltungsgerichtshof mit einer entsprechenden Argumentation auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Durchführung des Normenkontrollverfahrens verneint hat – die bergrechtliche Verantwortlichkeit der Antragstellerin bestehe unabhängig vom Obsiegen in dem anhängigen Normenkontrollverfahren und richte sich ausschließlich nach den von der zuständigen Bergaufsichtsbehörde zu berücksichtigenden bergrechtlichen Vorschriften bzw. der Bebauungsplan lege im Verhältnis zu der allenfalls noch verhaltensverantwortlichen Antragstellerin keine Verpflichtungen fest, so dass seine Wirksamkeit oder Unwirksamkeit den Rechtskreis der Antragstellerin nicht tangiere (VGH Kassel, Urt. v. 15.12.2020 - 3 C 1368/18.N Rn. 46 ff., 48) –, ist das BVerwG auch dem nicht gefolgt. Zwar kann es am Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn Gerichte in eine Normprüfung eintreten sollen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 29.09.2015 - 4 BN 25/15 Rn. 6). Einen solchen Fall einer wertlosen oder nutzlosen Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes hat das BVerwG hier freilich nicht gesehen: Denn werde der Bebauungsplan für unwirksam erklärt, stehe fest, dass seine Festsetzungen bei Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG nicht als öffentliches Interesse nach § 4 Abs. 4 BBergG zu beachten wären.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung des BVerwG zeigt nicht nur die Bezüge zwischen Bergrecht und Bauplanungsrecht anschaulich auf, sondern sie stellt auch einen instruktiven Anwendungsfall zur Frage der Antragsbefugnis für einen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dar. Sie spricht dafür, dass die Antragsbefugnis im Zweifel eher weit gehandhabt werden sollte und bringt zudem in Erinnerung, dass abwägungsrelevant nicht nur ein durch die Planung berührtes subjektiv-öffentliches Recht sein kann, sondern auch jedes mehr als geringfügige private Interesse, soweit es schutzwürdig ist (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 05.11.1999 - 4 CN 3/99 Rn. 17).



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