Anmerkung zu:OVG Münster 7. Senat, Urteil vom 16.08.2019 - 7 D 5/18.NE
Autor:Stefan Tysper, RA und FA für Verwaltungsrecht
Erscheinungsdatum:07.11.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 10 BBauG, Art 74 GG, § 9 BBauG, Art 14 GG, § 1 BBauG, § 2 BBauG, § 34 BBauG, § 35 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 11/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Tysper, jurisPR-ÖffBauR 11/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Ambivalente bauplanungsrechtliche Abwägungsrelevanz landesrechtlichen und städtebaulichen Denkmalschutzes



Orientierungssatz zur Anmerkung

Maßgeblich für den Denkmalwert ist in erster Linie der Inhalt der Eintragung in die Denkmalliste und die der Eintragung beigefügte Begründung.



A.
Problemstellung
Mit der hier besprochenen Entscheidung des 7. Senats des OVG Münster wird nicht nur die noch jüngere Rechtsprechung zum Bekanntmachungserfordernis von „Zuordnungsfestsetzungen“ verfestigt, sondern das Anliegen des „städtebaulichen Denkmalschutzes“ als bodenrechtlicher Materie verdeutlicht. Auf dem Prüfstand befand sich ein in seiner ursprünglichen Fassung schon einmal vom Senat für unwirksam erklärter Bebauungsplan, dessen private Grünflächenfestsetzung wie auch ortsübliche Bekanntmachung nunmehr der erneuten Normenkontrolle nicht standhielt. Im Kern geht es um die Finessen und Fallstricke einer abwägungsfehlerfreien Berücksichtigung denkmalschutzrechtlicher Belange i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die als Pferdeweide sowie einmal jährlich als Festwiese für den „Tanz in den Mai“ genutzten Grundstücke des Antragstellers waren im streitgegenständlichen Bebauungsplan nach wie vor als „private Grünfläche“ ausgewiesen, wenn auch gegenüber dem Ursprungsplan die Festsetzung eines Fuß- und Radwegs, von anzupflanzenden Bäumen und Gehölzen sowie die Zweckbestimmung „Festwiese“ entfallen ist. Der Senat hatte den Ursprungsplan insofern mit Urteil vom 28.09.2016 (7 D 28/15.NE) für unwirksam erklärt, als sich den vorliegenden Unterlagen zur Abwägung keine hinreichend gewichtigen städtebaulichen Gründe für die Einschränkung des im Plangebiet gelegenen, betroffenen Grundstückseigentums des Antragstellers durch eine das Grundstück durchschneidende Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche (Rad- und Fußweg) entnehmen ließen. Soweit im nordöstlichen Teil des Plangebiets eine von altem Baumbestand umringte Kreuzkapelle steht, die als Baudenkmal seit Juli 1983 in der Denkmalliste eingetragen ist, machte der Antragsteller u.a. geltend, die beabsichtigte Festsetzung einer privaten Grünfläche auf seinem Grundeigentum sei nicht gerechtfertigt; die angeführten Belange des Denkmalschutzes der Kreuzkapelle erschöpften sich darin, dass diese Kapelle und nicht das gesamte diese umgebende Grundstück denkmalgeschützt wäre. Eine weitgreifende Säumung des Denkmals durch auch im Süden weiträumige Grünflächen stelle keinen städtebaulichen Belang dar, der seine berechtigten Eigentümerinteressen überwiegen könne. Die Antragsgegnerin hielt ausweislich der Begründung des Bebauungsplans in der ergänzten Fassung als Satzung an der Festsetzung der betreffenden Grundstücke des Einwenders als private Grünfläche fest. Maßgeblich werde „diese Festsetzung von der Zielsetzung getragen, die Kreuzkapelle, mit Rücksicht auf die Belange des Denkmalschutzes in ein Umfeld einzubinden, das an die historische Alleinlage des Gebäudes anknüpft und insoweit von einer baulichen Nutzung freigehalten bleibt. Darüber hinaus wäre insbesondere bei einer den Aufwand relativierenden intensiven Nutzung des Grundstücks die beschriebene städtebauliche Zielsetzung, die Kreuzkapelle in ein Umfeld einzubinden, das an die historische Alleinlage des Gebäudes anknüpft, nicht überzeugend aufrecht zu erhalten“. Nach Auffassung der Antragsgegnerin sei ebenfalls zu berücksichtigen, „dass der im südlichen Grenzbereich des benachbarten Kapellengrundstückes aufstehende und ausweislich der Ausführungen in der Denkmalliste das Ensemble mitprägende, großkronige Altbaumbestand bei einer baulichen Nutzung im Nahbereich zur Grundstücksgrenze gefährdet wäre und insoweit bereits mit Rücksicht darauf ein deutlich über den bauordnungsrechtlichen Mindestabstand hinausgehender Bereich von Bebauung freizuhalten ist“. In dem öffentlich bekannt gemachten abgedruckten Kartenausschnitt mit Darstellung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans wurde das im Rahmen einer Ausgleichsmaßnahmenfestsetzung genannte Grundstück nicht dargestellt.
Soweit der Antragsteller in seiner Antragsbegründung auch noch auf die Innenbereichsqualität seiner Grundstücke nach § 34 BauGB verwies, trat die Antragsgegnerin diesem Vorbringen dahingehend entgegen, dass von ihr im gerichtlichen Verfahren keineswegs eingeräumt worden sei, dass das Grundeigentum des Antragstellers ohne die Planfestsetzungen im bauplanungsrechtlichen Innenbereich läge.
Das OVG Münster hat die Abwägungsentscheidung über die Festsetzung einer privaten Grünfläche auf dem Grundeigentum des Antragstellers in beachtlicher Weise als fehlerhaft erachtet. Soweit die Antragsgegnerin in Bezug auf das Grundeigentum des Antragstellers offengelassen habe, ob sich dieses ohne planungsrechtliche Festsetzung als Teil des Außenbereichs oder als Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BauGB) darstellt und für beide Möglichkeiten Erwägungen zur Begründung ihrer planerischen Entscheidung getroffen habe, sei diese Abwägungsentscheidung insofern zu beanstanden, als die Belange des Denkmalschutzes zugunsten der Kreuzkapelle entgegen § 2 Abs. 3 BauGB unzureichend ermittelt bzw. bewertet worden sind. Dies gelte auch, wenn man zulasten des Antragstellers der in der Satzungsbegründung und der Begründung zur Beschlussvorlage zum Satzungsbeschluss in erster Linie zugrunde gelegten Annahme folge, dass es sich bei dem Grundeigentum des Antragstellers planungsrechtlich um Außenbereich handelt, wofür aus Sicht des Senats Überwiegendes spreche.
Soweit die Antragsgegnerin ausweislich der Bezugnahme auf die Denkmalliste im Rahmen ihrer Ausführungen zur Begründung des Satzungsbeschlusses auch die Frage der Reichweite der denkmalrechtlichen Unterschutzstellung in den Blick genommen und daran anknüpfend die Grünflächenfestsetzung getroffen habe, um eine bauliche Nutzung im Umfeld der Kapelle zu unterbinden, habe sie Abstand von einer selbstständigen, ausschließlich städtebaulichen Begründung des Denkmalschutzes genommen. Dann sei sie aber gehalten gewesen, die im Ansatz in den Blick genommenen Vorgaben der landesrechtlichen Unterschutzstellung auch hinreichend zu ermitteln und zu bewerten. Voraussetzung für eine zutreffende Gewichtung der angeführten öffentlichen Belange des Schutzes des Umfelds der nördlich gelegenen Kreuzkapelle sei hier eine hinreichende Ermittlung des Umfangs des denkmalrechtlichen Schutzes dieser Kapelle und dessen sachgerechte Bewertung als Grundlage der Gewichtung gegenüber den in Rede stehenden Eigentümerbelangen des Antragstellers gewesen, und zwar in erster Linie nach Maßgabe des Inhalts der Eintragung in die Denkmalliste und der der Eintragung beigefügten Begründung. Da sich aus jener Unterschutzstellung ausweislich der Eintragung in 1983 ein Umgebungsschutz unter Einbeziehung des Grundeigentums des Antragstellers nicht entnehmen lasse und für einen weiter gehenden Umgebungsschutz keine Anhaltspunkte bestünden, wäre es hier erforderlich gewesen, den genauen Umfang dieses Schutzes auch im Hinblick auf die südlich gelegene Umgebung zu ermitteln und zum Gegenstand einer städtebaulichen Überplanung des Grundeigentums des Antragstellers zu machen. Soweit im Rahmen der Unterschutzstellung die alten Bäume erwähnt werden, die die Kapelle umgeben, komme es zwar in Betracht, dass diese am Schutz teilhaben und dementsprechend eine grenznahe Bebauung, die zu ihrer Beschädigung führen könnte, denkmalrechtlichen Bedenken begegnen könnte. Hieraus ergäben sich indes keine Gründe für einen umfassenden Ausschluss der Bebauung des gesamten Grundstückseigentums des Antragstellers, das südlich des Kapellengrundstücks liegt. Der Abwägungsmangel sei auch offensichtlich auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen und zudem fristgerecht geltend gemacht worden und erfasse den angefochtenen verbindlichen Bauleitplan in seiner Gesamtheit.
Der Bebauungsplan leide zudem insofern an einem als „Ewigkeitsfehler“ anzusehenden Verkündungsmangel, als es in der ortsüblichen Bekanntmachung i.S.v. § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB an der im vorliegenden Fall einer „Zuordnungsfestsetzung“ erforderlichen Kennzeichnung der textlich festgesetzten Ausgleichsmaßnahmen fehle.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Senat stellt zunächst ungewöhnlich die an sich übliche Prüfungsreihenfolge auf den Kopf, indem er den materiellen Abwägungsmangel voranstellt und den formellen Verkündungsmangel hintanstellt.
Die eng mit dem Rechtsstaatsprinzip verknüpfte Verkündungsproblematik ist mit dem Hinweis auf die vorhergehenden Entscheidungen keineswegs mehr neu (OVG Münster, Urt. v. 11.10.2017 - 7 D 51/15.NE; OVG Münster, Urt. v. 08.03.2018 - 7 D 60/16.NE; OVG Münster, Urt. v. 05.07.2018 - 7 D 11/16.NE). Sie besagt, dass die Bekanntmachung des Bebauungsplanes nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB in einem Fall, in dem sein räumlicher Geltungsbereich einschließlich der Ausgleichsflächen aus mehreren nicht verbundenen, sich über mehrere Gemarkungen des Gemeindegebiets erstreckenden Gebieten besteht, auf alle Teile des Geltungsbereichs abstellen muss, um der gemeindlichen Öffentlichkeit eine verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht in einem näheren Bereich des Gemeindegebiets zu vermitteln. Dies gelte insbesondere für eine „Zuordnungsfestsetzung“ nach § 9 Abs. 1a BauGB.
Der Zusammenhang des eigentlichen materiellen Abwägungsfehlers ist ungleich interessanter und aufschlussreicher, weil der städtebauliche Denkmalschutz mit seinem bodenrechtlichen Bezug in den Blick genommen und dem landesrechtlichen Denkmalschutz gegenübergestellt wird. Maßnahmen des städtebaulichen Denkmalschutzes setzen nicht zwingend voraus, dass die hiervon erfassten Bereiche landesrechtlichen Denkmalschutz genießen. Sedes Materiae ist die sowohl den landesrechtlichen als auch den städtebaulichen bzw. bodenrechtlichen Denkmalschutz erfassende Planungsleitlinie des § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB. Eine städtebauliche Berücksichtigung denkmalschutzrechtlicher Belange im Sinne dieser Norm ist nicht nur dann möglich, wenn eine entsprechende denkmalrechtliche Schutzfestsetzung im Einzelfall erfolgt ist und deren Schutzwirkungen lediglich nachgezeichnet werden. Soweit für die Abwägungsbeachtlichkeit die im Landesrecht vorgesehene und – wie im vorliegenden Fall – tatsächlich erfolgte Unterschutzstellung von Gebäuden, einer Gesamtanlage (Denkmalbereiche oder -zonen) und Bodendenkmäler wichtig erscheint, ist allein die städtebauliche Relevanz landesrechtlich erfasster Belange des Denkmalschutzes maßgeblich. Das BVerfG (Beschl. v. 26.01.1987 - 1 BvR 969/83) spricht in diesem Kontext von der „Ausstrahlungswirkung des Denkmalschutzes in das Bauplanungsrecht, den sog. städtebaulichen Denkmalschutz, der zum Bodenrecht i.S.v. Art. 74 Nr. 18 GG gehört“.
Soweit vor diesem Hintergrund hinsichtlich der Festsetzungsmöglichkeiten in einem Bebauungsplan grundsätzlich geklärt ist, dass die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege als Begründung für beschränkende Festsetzungen herangezogen werden können und derartige Regelungen indes städtebauliche Gründe aufweisen, d.h. auf Grundlage des städtebaulichen bzw. bodenrechtlichen Denkmalschutzes erfolgen müssen (vgl. Heyn, UPR 2018, 483, 490) und Denkmalschutz im Einzelfall sowohl Substanz- als auch Umgebungsschutz bedeutet (vgl. OVG Münster, Urt. v. 08.03.2012 - 10 A 2037/11 Rn. 47), fungiert der jeweilige Denkmallisteneintrag einschließlich der ihm beigefügten Begründung als maßgebliche Erkenntnisquelle für die Gründe und die Reichweite des Denkmalschutzes. Für die Bestimmung des Erscheinungsbilds eines Denkmals kommt es folglich im Wesentlichen auf die Gründe an, die zu seiner Unterschutzstellung geführt haben, wobei es regelmäßig ebenso erforderlich wie auch ausreichend ist, dass in der Eintragung oder in der beigefügten Begründung jedenfalls in groben Zügen diejenigen tatsächlichen Umstände und Wertungen festgehalten werden, die nach Auffassung der Denkmalbehörde die für die Begründung der Denkmaleigenschaft herangezogenen Bedeutungs- und Erhaltungsmerkmale konkret ausfüllen. Wenn und soweit es aus einer dahingehenden (hier schlechterdings unterbliebenen) Ermittlung keinen Umgebungsschutz gibt und dieser Befund wie im vorliegenden Fall noch dazu durch den Umstand seine Bestätigung erfährt, dass sich die Antragsgegnerin ausweislich der eingereichten denkmalrechtlichen Akte als Denkmalbehörde mit Zustimmung des Westfälischen Amtes für Denkmalpflege im März 1996 mit der Errichtung einer Festhalle auf dem Grundeigentum des Antragstellers einverstanden erklärt hatte, hätte es einer städtebaulichen Bewertung des denkmalrechtlichen Schutzumfangs als Grundlage der zu treffenden Abwägungsentscheidung in Bezug auf die städtebauliche Überplanung des Grundeigentums des Antragstellers bedurft. Fehlt es daran, geht dieses Ermittlungs- und Bewertungsdefizit zulasten der Antragsgegnerin respektive des Geltungsanspruchs der Bebauungsplansatzung.
Dementsprechend kam es dann im Übrigen nicht mehr darauf an, ob die Antragsgegnerin im Rahmen der Ermittlung der maßgeblichen Belange hinreichende Feststellungen dazu getroffen hat, inwieweit die historische Alleinlage der Kreuzkapelle, die als Grund für den Ausschluss baulicher Nutzung angeführt wird, in der Örtlichkeit tatsächlich überhaupt noch wahrnehmbar ist. Abgesehen davon, dass der Denkmalbestand durch den umstehenden alten Baumbestand weitgehend von Blicken abgeschirmt ist, stellte sich dem Senat insoweit die – offenzulassen gewesene – Frage, über welche Blickachsen das Denkmal überhaupt erkennbar sein soll.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Bei der Prüfung der Denkmalverträglichkeit ist dem bodenrechtlichen Denkmalschutz eine nicht unerhebliche Bedeutung beizumessen. Denn dass der Denkmalschutz ein rechtliches Konstrukt ist, das in erheblicher Weise auch in private Rechte eingreift, zeigt auch dieses Judikat eindringlich. Soweit gerade auch durch die Festsetzung von öffentlichen oder privaten Grünflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB die unbebaute Umgebung von Denkmälern und damit deren Erscheinungsbild bewahrt werden kann, bedarf jedoch v.a. die – in der Bauplanungspraxis immer wieder erfolgende – Festsetzung privater Grünflächen insofern gewichtiger städtebaulicher Gründe, als dadurch Bebauungsmöglichkeiten weitgehend entzogen werden, was einen erheblichen Eingriff ins Eigentum darzustellen vermag.
Bei den Gemeinden als Trägerinnen der Planungshoheit sollten zukünftig bei der Aufstellung eines Bebauungsplans sämtliche „Warnlampen“ leuchten, sobald im Plangebiet ein Denkmal steht und Belange des Denkmalschutzes mit privaten Eigentumsbelangen nach Art. 14 GG im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB konfligieren. Allerdings reiht sich auch dieses Urteil in eine Reihe von Senatsentscheidungen ein, mit denen verbindliche Bauleitpläne sich als notleidend erweisen und für unwirksam erklärt werden. Es wird aus der Wahrnehmungsperspektive der Gemeinden bedauerlicherweise zunehmend schwieriger, überhaupt noch rechtssichere Bebauungspläne aufzustellen, gerade weil der ohnehin für die Rechtsanwender kaum visible Prüfungskanon der Normenkontrollsenate (vgl. hierzu wohl singulär Kuschnerus mit seiner „Checkliste“ in „Verwaltungsrecht für die Anwaltspraxis [VA]“ Heft 1/2001, P21 - P24) immer umfänglicher und ziselierter wird. Der früher geltende Satz, dass ein einmal in der Normenkontrolle gescheiterter Bebauungsplan nach Heilung der Fehler im ergänzenden Verfahren einer neuerlichen Normenkontrolle gleichsam denknotwendig standhalten wird, gilt ohnedies – wie das hier besprochene Urteil belegt – jedenfalls in dieser Stringenz nicht mehr. Man ist schlicht und ergreifend in einer mündlichen Verhandlung vor einem Normenkontrollsenat nie vor – je nach Beteiligtenstellung positiven wie negativen – Überraschungen gefeit, ohne damit die laienhafte Redewendung Platz greifen zu lassen, der zufolge man „vor Gericht und auf hoher See allein in Gottes Hand“ sei. Gemeinden müssen schlicht und einfach die aktuelle Rechtsprechungsentwicklung im Auge behalten und berücksichtigen, wollen sie die Aufstellung notleidender (verbindlicher) Bauleitpläne vermeiden.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Einmal ungeachtet des im Urteil erst am Ende konstatierten Verkündungsmangels, dessen rechtspraktische Vermeidbarkeit im Lichte der sich nunmehr verfestigenden Rechtsprechung zukünftig eher zu erreichen sein dürfte als vielleicht eine materiell abwägungsfehlerfreie Ermittlung und Berücksichtigung denkmalrechtlicher Belange i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB nach den §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB, setzen sich die Entscheidungsgründe – zumindest am Rande und ohne dass es im konkreten Fall darauf letztlich ankam – einmal mehr mit der im Bauplanungsrecht nachgerade klassischen Abgrenzungsfrage zwischen Innenbereich (§ 34 BauGB) und Außenbereich (§ 35 BauGB) auseinander.
Hier gilt etwas Altmodisches und Profanes, das in der heutigen digitalen Zeit jedenfalls in der außerhalb von Normenkontrollverfahren ablaufenden Rechts(anwendungs)wirklichkeit zunehmend in den Hintergrund gerät und sich am Ende des Tatbestandes in dem Satz niederschlägt, dass der Berichterstatter des Senats die Örtlichkeit „in Augenschein genommen“ hat. Denn nach fester Überzeugung des Verfassers dieser Entscheidungsbesprechung ist es auch heute noch unabdingbar, sich vor Ort einen persönlichen Eindruck davon zu verschaffen, ob ein Grundstück als Teil eines Bebauungszusammenhangs erscheint und damit dem Innenbereich nach § 34 BauGB oder eben dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzuordnen ist. Demgegenüber sind Luftbilder oder sonstige Fotos nicht mehr als erste (grobe) Anhaltspunkte und allenfalls Indizien für die schlussendlich nur durch einen Ortstermin zu bewerkstelligende verlässliche Beantwortung dieser klassischen (und auch zuweilen durchaus schwierigen) Abgrenzungsfrage. In allen Normenkontrollverfahren, die der Verfasser dieser Entscheidungsanalyse in den vergangenen Jahren vor dem 7. Senat des OVG Münster hat begleiten dürfen, fanden Ortstermine statt, auch wenn es nicht um diese klassische bauplanungsrechtliche Fragestellung ging. Diese Gerichtspraxis ist ausdrücklich im Allgemeinen, wie auch im Besonderen dieses Urteil in inhaltlicher Hinsicht, zu begrüßen.



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