Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Bei dem Kläger handelt es sich um eine sog. Optionskommune aus Bayern, die nach § 6a SGB II i.V.m. § 1 der VO zur Zulassung von kommunalen Trägern (Kommunalträger-Zulassungsverordnung) v. 24.09.2004 i.V.m. der Zweiten VO zur Änderung der Kommunalträger-Zulassungsverordnung v. 14.04.2011 seit 01.01.2012 als Träger der Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II zugelassen ist. Er stellte der beklagten Bundesrepublik im Rahmen der Verwaltungskostenabrechnungen der Jahre 2016, 2017 und 2018 gemäß § 46 Abs. 3 Satz 1 SGB II den anteiligen Ersatz von Personalkosten für ein bzw. zwei bayerische Staatsbeamte in Rechnung, die ihm vom Freistaat Bayern kostenfrei zur Verfügung gestellt und von ihm als Sachbearbeiter zur Wahrnehmung von Aufgaben nach dem SGB II im Jobcenter eingesetzt worden waren. Die Beklagte lehnte die Übernahme der Kosten für einen Landesbeamten für das Jahr 2017 i.H.v. 46.155,44 Euro mit Schreiben v. 08.11.2018 ab und beanstandete mit weiterem Schreiben vom 09.10.2019 die beantragte Kostenübernahme i.H.v. 87.396,93 Euro für zwei Landesbeamte für das Jahr 2018. Mit Schreiben vom 03.12.2019 forderte die Beklagte ferner zunächst gewährte Personalkosten für 2016 für einen Landesbeamten i.H.v. 44.302,59 Euro zurück, die der Kläger unter Vorbehalt und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erstattete.
Der Kläger verlangte im Wege der Leistungsklage zunächst Ersatz der Personalkosten für das Jahr 2017 i.H.v. 46.155,44 Euro und nach Zustimmung der Beklagten im Wege der Klageänderung Ersatz weiterer Aufwendungen für Personal für die Jahre 2016 und 2018 i.H.v. 44 302,59 Euro bzw. 87.396,93 Euro.
Das LSG München hatte der Klage im Wesentlichen stattgegeben und die Beklagte zur Zahlung von 176 467, 48 Euro nebst Zinsen verurteilt (LSG München, Urt. v. 01.10.2021 - L 7 AS 707/19 KL). Nach § 6b Abs. 2 SGB II könne eine Kommune im Hinblick auf Art. 104a GG zwar nicht die ausschließlich beim Land für die Landesbeamten entstandenen Personalkosten einfordern (Rn. 55), stattdessen allerdings Ersatz der fiktiven bzw. mittelbaren Kosten für einen vergleichbaren kommunalen Bediensteten, der für die im Vollzug des SGB II eingesetzten Landesbeamten hätte eingesetzt werden können, verlangen (Rn. 56 ff.). Das LSG führt zur Begründung aus, dass eine Optionskommune den Vollzug des SGB II frei von Finanzierungsüberlegungen organisieren und Personal ohne Vorgaben einsetzen können müsse. Andernfalls handle es sich um einen nicht hinnehmbaren Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltungsrecht.
Auf die Revision der Beklagten hat das BSG das Urteil des LSG München geändert und die Klage auf Ersatz von Personalkosten als unbegründet abgewiesen.
Die Voraussetzungen des § 6b Abs. 2 Satz 1 SGB II, wonach der Bund die Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende einschließlich der Verwaltungskosten trage, seien in Bezug auf die geforderten Personalkosten nicht erfüllt. Zwar gehörten zu den Verwaltungskosten im Sinne der Norm auch die Aufwendungen für im Betrieb der besonderen Einrichtung des zugelassenen kommunalen Trägers i.S.d. § 6a Abs. 2 SGB II eingesetztes Personal. Der Begriff der Aufwendungen in § 6b Abs. 2 Satz 1 SGB II sei aber im Sinne einer echten Ausgabe zu verstehen, setze also voraus, dass der zugelassene kommunale Träger für das im Vollzug des SGB II eingesetzte Personal Geld bezahlt habe. Daran fehle es hier, da das Land Bayern die zugewiesenen Staatsbeamten weiterbezahlt habe, sie dem Kläger also kostenfrei zur Verfügung standen.
Diese Auslegung steht nach Auffassung des BSG zum einen mit dem Wortlaut des Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG in Einklang, dessen Ausführung die einfach-gesetzliche Regelung des § 6b Abs. 2 Satz 1 SGB II diene und der ausdrücklich von Ausgaben spreche.
Sie sei darüber hinaus auch aus systematischen Erwägungen geboten. Denn es handle sich bei Art. 91e GG um eine bereichsspezifische Sonderregelung, die in Abweichung von den Grundsätzen des Art. 104a Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 GG ausnahmsweise eine direkte Finanzbeziehung zwischen Bund und solchen Kommunen erlaube, die als zugelassene Optionskommunen das SGB II vollziehen. Sie gehe als solche den allgemeinen Regeln der Finanzverfassung vor. Es gebe aber keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung der Sonderregelung des Art. 91e GG über die Finanzierungsbefugnis des Bundes und die damit einhergehende Finanzkontrolle hinaus auch ein von Art. 104a Abs. 1 und Abs. 5 GG abweichendes Verständnis des Ausgabenbegriffs habe einführen wollen. Finanzverfassungsrechtlich verlange der Begriff der Ausgabe vielmehr stets eine kassenwirksame Zahlung an Dritte, also einen Geldausgang. In Anknüpfung daran sichere Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG nur eine auf die notwendigen Ausgaben beschränkte Kostentragungspflicht des Bundes für den im Falle einer gemeinsamen Einrichtung auf den Bund entfallenden Aufgabenteil einschließlich der dafür notwendigen Verwaltungsausgaben verfassungsrechtlich ab. Geregelt werden sollten trotz der Verwendung des Begriffs „Aufwendung“ in § 6b Abs. 2 Satz 1 SGB II nur die rechtlichen Grundlagen der Finanzbeziehung zwischen Bund und kommunalem Träger, für einen weiter gehenden Regelungswillen fehle jeder Anhaltspunkt.
Auch der Ersatz von Kosten für Kommunalbeamte, die hätten eingesetzt werden müssen, wenn das Land die Staatsbeamten nicht zur Verfügung gestellt hätte und die tatsächlich an anderer Stelle in der Landkreisverwaltung tätig waren, könne nicht verlangt werden. Denn bei den Kosten für diese nicht im Jobcenter der Optionskommune, sondern zur Erfüllung anderer Aufgaben der Kommune tätigen kommunalen Mitarbeiter handle es sich gerade nicht um Aufwendungen, die im Vollzug des SGB II entstanden seien.
Etwas anderes folge auch nicht aus der nach § 48 Abs. 3 SGB II erlassenen KoA-VV, so dass deren Bindungswirkung im Verhältnis zu § 6b Abs. 2 SGB II dahingestellt bleiben könne. Denn gemäß § 6 Satz 1 KoA-VV seien Kosten der Grundsicherung nach dem SGB II der in Geld ausgedrückte Güter- und Dienstleistungsverzehr für die Erbringung von Leistungen der Grundsicherung durch die Optionskommune, wobei der Kostenbegriff nach § 6 Satz 2 KoA-VV die durch reale Zahlungsvorgänge entstehenden Kosten einschließlich bestimmter kalkulatorischer Kostenelemente umfasse. Als Verwaltungskosten definiere § 8 KoA-VV u.a. die personellen und sächlichen Aufwendungen für den Betrieb der besonderen Einrichtung nach § 6a Abs. 2 SGB II. Als Personalkosten gelten gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 KoA-VV die Aufwendungen für Personalbezüge des im Aufgabenbereich des SGB II eingesetzten Personals und der Begriff der Bezüge in § 10 Abs. 2 Satz 1 KoA-VV stelle auf die laufend gezahlten Besoldungen und Entgelte ab. Daran fehle es hier. Auch § 8 Abs. 2 und Abs. 3 KoA-VV lasse keine abweichende Auslegung zu. Nach dieser Vorschrift seien Verwaltungskosten auch Aufwendungen für die Leistungserbringung durch einen Dritten, wenn und soweit die Verwaltungskosten der Optionskommune auch entstanden wären, wenn sie die dem Dritten übertragene Aufgabe selbst erfüllt hätte. Auch insoweit müsse es sich aber um durch die Beauftragung des Dritten tatsächlich entstandene Kosten handeln. Fiktive Kosten dagegen fielen nicht darunter. Ewas anderes folge schließlich auch nicht aus § 8 Abs. 4 Nr. 3 KoA-VV. Danach gelten als Verwaltungskosten zwar auch Aufwendungen für fremdes Personal, das in der besonderen Einrichtung von der Optionskommune für Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende eingesetzt wird. Bei den vom Land zugewiesenen Beamten fielen solche Aufwendungen für die Kommune allerdings gerade nicht an.
Ob ein Anspruch auf Ersatz der Personalkosten für das Jahr 2016, die von der Beklagten zunächst beglichen und später von der Klägerin unter Vorbehalt erstattet worden waren, daneben auch auf § 6b Abs. 5 SGB II gestützt werden könne, ließ das BSG im Ergebnis offen, weil in dem zu entscheidenden Fall lediglich die Finanzkontrolle, nicht aber Fragen des fachlichen Vollzugs des SGB II in Rede stünden und damit kein Raum für eine beschränkte „Haftung“ der Kommune gegeben sei, so dass sich aus § 6b Abs. 5 SGB II keine weiterreichenden Ersatzansprüche herleiten ließen.
Die Beschränkung des Kostenersatzes gemäß § 6b Abs. 2 Satz 1 SGB II auf tatsächliche Ausgaben sei auch mit dem Verfassungsrecht und insbesondere Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, der Gemeinden und Gemeindeverbänden – wie Landkreisen – im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs der ihnen zugewiesenen Aufgaben das Recht der Selbstverwaltung garantiere, also das Recht, die ihnen zugewiesenen Aufgaben eigenverantwortlich zu regeln, was Gebiets-, Planungs-, Organisations-, Finanz- und Personalhoheit bei der Aufgabenwahrnehmung umfasse.
So sei die Organisationshoheit durch die Ablehnung der Übernahme fiktiver Personalkosten nicht berührt. Da das Land Bayern die Personalkosten unabhängig davon trage, ob der Kläger die Landesbediensteten für die Erfüllung eigener kommunaler Aufgaben oder im Bereich der Grundsicherung einsetze, sei der Kläger in seiner Entscheidung, wo er die vom Land überlassenen Beamten einsetze, faktisch frei.
Auch die Personalhoheit werde durch die Ablehnung der Übernahme fiktiver Personalkosten nicht berührt, weil die Freiheit, über die konkrete Verwendung eigenen oder überlassenen Personals in eigener Verantwortung zu entscheiden, durch den Umstand, dass der Bund nur Aufwendungen ersetzt, die tatsächlich durch den eigenverantwortlichen Personaleinsatz entstanden sind, nicht eingeschränkt werde.
Nicht verletzt werde auch die Finanzhoheit. Denn diese garantiere lediglich eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft und werde nicht dadurch berührt, dass der Bund nur tatsächliche Aufwendungen für im Vollzug des SGB II eingesetztes Personal zu erstatten habe. Dies gelte jedenfalls, wenn es wie im vorliegenden Fall nur um wenige eingesetzte Kräfte gehe und dem Landkreis somit genügend finanzieller Spielraum für die Erledigung der eigenen Aufgaben verbleibe.
Auch ein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot als Teil der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Rechtsstellungsgarantie sei nicht gegeben. Es sei vielmehr sachgerecht, Optionskommunen im Gegenzug für den Vollzug des SGB II die durch den Vollzug tatsächlich anfallenden Kosten, aber auch nur diese, zu erstatten.
