Anmerkung zu:BSG 14. Senat, Urteil vom 28.11.2018 - B 14 AS 31/17 R
Autor:Dr. Jens Blüggel, Vors. RiLSG
Erscheinungsdatum:09.05.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 39 SGB 10, § 20 SGB 2, § 24 SGB 10, § 33 SGB 10, § 22 SGB 2, § 48 SGB 10, § 40 SGB 2, § 31 SGB 2, § 43 SGB 2, § 44 SGB 2, § 21 SGB 2, § 42a SGB 2, Art 1 GG, Art 20 GG, § 24 SGB 2, § 398 BGB, § 551 BGB, § 103 SGG, § 20 SGB 10
Fundstelle:jurisPR-SozR 9/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Thomas Voelzke, Vizepräsident des BSG
Jutta Siefert, Ri'inBSG
Zitiervorschlag:Blüggel, jurisPR-SozR 9/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Aufrechnung von Mietkautionsdarlehen im SGB II



Orientierungssatz zur Anmerkung

Mietkautionsdarlehen werden im SGB II durch monatliche Aufrechnung gemäß § 42a Abs. 2 SGB II getilgt. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken stehen dem nicht grundsätzlich entgegen.



A.
Problemstellung
Im SGB II werden Rückzahlungsansprüche aus Darlehen durch monatliche Aufrechnung getilgt (§ 42a Abs. 2 SGB II): Gilt dies auch für Mietkautionsdarlehen? Stehen dem verfassungsrechtliche Bedenken entgegen?


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger hatte für seine Wohnung eine Mietkaution i.H.v. 566 Euro zu leisten. Dafür bewilligte das Jobcenter ihm ein Darlehen. Zugleich erklärte es insoweit die Aufrechnung. Das Jobcenter zahlte das Mietkautionsdarlehen an den Kläger aus und rechnete ab dem Folgemonat i.H.v. 10% des Regelbedarfs auf.
Die Klage gegen die Aufrechnung blieb ohne Erfolg. Auf die Berufung des Klägers hob das Landessozialgericht den Bescheid hinsichtlich der Aufrechnung auf. Diese sei rechtswidrig. Die allein in Betracht kommende Rechtsgrundlage des § 42a Abs. 2 SGB II sei auf Mietkautionsdarlehen nicht anwendbar.
Die Revision des Jobcenters hiergegen hatte vor dem BSG Erfolg.
Mietkautionsdarlehen nach § 22 Abs. 6 SGB II seien nicht von der Aufrechnung nach § 42a Abs. 2 SGB II ausgenommen. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken stünden dem nicht entgegen.
Die durch Verwaltungsakt zu erklärende Aufrechnung (§ 42a Abs. 2 Satz 3 SGB II) sei rechtlich ein eigenständiger Verfügungssatz und als Streitgegenstand prozessual abtrennbar. Die Aufrechnung habe sich bislang nicht gemäß § 39 Abs. 2 SGB X erledigt. Sie sei durch einen von einem Bewilligungszeitraum abgelösten Grundlagenverwaltungsakt erklärt worden.
Die gesetzliche Rechtsgrundlage des § 42a Abs. 2 Satz 1 SGB II trage nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Regelungszweck die Aufrechnung zur Tilgung eines vom Jobcenter gewährten Mietkautionsdarlehens.
Ein Ausschluss bestimmter Darlehen oder eine Begrenzung auf bestimmte Darlehen lasse sich weder diesem Wortlaut noch der amtlichen Überschrift des § 42a SGB II („Darlehen“) entnehmen. Vielmehr erfasse der Wortlaut mit seiner Verwendung des Begriffs „Darlehen“ alle nach dem SGB II erbrachten Darlehen und damit auch Mietkautionsdarlehen gemäß § 22 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 2, Satz 3 SGB II.
Dafür, dass Mietkautionsdarlehen in die Aufrechnungsregelung einbezogen seien, streite neben der Binnensystematik des § 42a SGB II auch sein Regelungsstandort in diesem Gesetz. Mit der Verortung dieser näheren Regelungen über Darlehen nicht bei den einzelnen Darlehensregelungen des SGB II, sondern in einer von diesen Regelungen abgelösten eigenständigen gemeinsamen Vorschrift setze das Gesetz auf Vereinheitlichung statt Differenzierung. Dies gelte, soweit sich Unterscheidungen zwischen den Darlehen nach dem SGB II nicht dem § 42a SGB II selbst oder den einzelnen Darlehensregelungen entnehmen ließen. Bei Mietkautionsdarlehen nach § 22 Abs. 6 SGB II sei dies nicht der Fall.
Die Einbeziehung der Mietkautionsdarlehen in die Aufrechnungsregelung ergebe sich zudem aus der Vor- und Entstehungsgeschichte des § 42a SGB II. Insbesondere wiesen die Gesetzesmaterialien als Regelungsprogramm des § 42a SGB II aus: „Die Vorschrift schafft bislang fehlende Rahmenvorgaben für alle Darlehen im SGB II“ (BT-Drs. 17/3404, S. 115). Auch nach seinem Sinn und Zweck regele § 42a Abs. 2 Satz 1 SGB II die Tilgung von Rückzahlungsansprüchen aus Darlehen durch Aufrechnung während des Leistungsbezugs für alle Darlehen nach dem SGB II, soweit nicht § 42a SGB II selbst Ausnahmen hiervon bestimme.
§ 42a SGB II sei hinsichtlich Mietkautionsdarlehen schließlich nicht im Wege einer teleologischen Reduktion einschränkend auszulegen. Es lasse sich dem Regelungskonzept des SGB II angesichts der Vielfalt seiner Darlehensregelungen weder entnehmen, dass Aufrechnungen nach § 42a Abs. 2 Satz 1 SGB II nur Darlehen erfassen dürften, die für vom Regelbedarf umfasste Bedarfe geleistet würden, noch, dass Aufrechnungen bei Darlehen für andere als vom Regelbedarf umfasste Bedarfe nicht auch Regelbedarfsleistungen erfassen dürften. Dies war der Kernpunkt der abweichenden Auffassung der Vorinstanz gewesen: „Durch eine Aufrechnung würden seine Leistungen zur Deckung des Existenzminimums geschmälert, obwohl der Gesetzgeber selbst durch eine Trennung der Leistungen zur Deckung des Regelbedarfs und von Mehrbedarfen (§§ 20, 21 SGB II) einerseits und von Leistungen zur Deckung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung (§ 22 SGB II) andererseits (...) nicht von wechselseitigen Bedarfsdeckungsmöglichkeiten ausgeht“ (LSG Essen, Urt. v. 29.06.2017 - L 7 AS 607/17 Rn. 34). Ebenso lasse sich, so das BSG weiter, dem Regelungskonzept des SGB II nicht entnehmen, dass Aufrechnungen – ebenso wie Leistungsminderungen nach den §§ 31 ff. SGB II – nicht zu echten Bedarfsunterdeckungen führen dürften.
Eine teleologische Reduktion sei schließlich nicht mit Blick darauf vorzunehmen, dass es einer Tilgung des Rückzahlungsanspruchs aus Mietkautionsdarlehen durch Aufrechnung nicht bedürfe, weil sich Jobcenter zur Sicherung der Darlehensrückzahlung Ansprüche der Leistungsberechtigten auf Kautionsrückzahlung gegen Vermieter abtreten lassen könnten. Auch soweit wirtschaftlich eine „Übersicherung“ darin zu sehen sein sollte, dass Jobcenter Aufrechnung und Abtretung kombinieren könnten, stünde dies normativ der Aufrechnung nicht entgegen. Letztlich sichere eine Abtretung nur den sofortigen Rückzahlungsanspruch nach § 42a Abs. 3 Satz 1 SGB II in Höhe des noch nicht getilgten Darlehensbetrages. Zudem hänge die Rückzahlung der Kaution in voller Höhe durch den Vermieter von Umständen im Rahmen des Mietverhältnisses ab, auf die die Jobcenter in aller Regel keinen Einfluss hätten, sodass eine echte Übersicherung ohnehin ungewiss sei. Demgegenüber stehe mit Tilgung des Mietkautionsdarlehens durch Aufrechnung dem Leistungsberechtigten der Rückzahlungsanspruch gegen den Vermieter bei Beendigung des Mietverhältnisses zu.
Das Jobcenter sei, so das BSG weiter unter Bezugnahme auf seine bisherige Rechtsprechung, gemäß § 42a Abs. 2 Sätze 1 und 2 SGB II ermächtigt, durch einen Grundlagenverwaltungsakt die Aufrechnung zu erklären. Dabei könne es die jeweilige Aufrechnungshöhe in Abhängigkeit vom maßgebenden Regelbedarf durch Ausführungsverwaltungsakte – auch in Bewilligungsbescheiden – ändern. Der Grundlagenverwaltungsakt über die Aufrechnung sei ein Dauerverwaltungsakt. Er sei als solcher vom Jobcenter unter Kontrolle zu halten, um eine überhöhte Darlehensrückzahlung durch Aufrechnung zu vermeiden und um während der Aufrechnung auf rechtlich relevante Änderungen reagieren zu können.
Die angefochtene Aufrechnung sei formell und materiell rechtmäßig. Insbesondere sei die vor Erlass des Aufrechnungsbescheides erforderliche Anhörung (§ 24 Abs. 1 SGB X) durchgeführt worden. Die Aufrechnungserklärung sei inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 33 Abs. 1 SGB X). Hinreichend deutlich werde auch, dass die Aufrechnung nicht allein auf die im Zeitpunkt ihrer Erklärung bereits bewilligten laufenden Leistungen Bezug nehme und so auf den laufenden Bewilligungszeitraum begrenzt sei, sondern eine hiervon abgelöste Aufrechnung im Sinne eines Grundlagenverwaltungsakts über den laufenden Bewilligungszeitraum hinaus regele; denn auf den Bewilligungsbescheid werde nicht Bezug genommen und durch die Angabe der Aufrechnungshöhe mit „aktuell x Euro“ werde auf deren Veränderung im Zeitverlauf hingewiesen.
Der Aufrechnung zur Tilgung von Mietkautionsdarlehen stünden durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken wegen des Grundrechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums nicht grundsätzlich entgegen.
Bei der Rückabwicklung von Darlehen durch Aufrechnung nach § 42a Abs. 2 SGB II handele es sich um eine legislative Ausgestaltung der Leistungsmodalität. Für ihre verfassungsrechtliche Prüfung sei dem Grundrecht als Gewährleistungsrecht insbesondere zu entnehmen, dass dem Gesetzgeber die Aufrechnung jedenfalls solange nicht verwehrt sei, wie sichergestellt sei, dass den Betroffenen die auch in dieser Lage unerlässlichen Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts, also die unbedingt erforderlichen Mittel zur Sicherung sowohl der physischen Existenz als auch zur Sicherung eines Mindestmaßes an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben zeitgerecht zur Verfügung stehen. Die Unterdeckung existenznotwendiger Bedarfe sei zu vermeiden. Hierzu verweist das BSG auf folgende Ansatzpunkte:
a) § 22 Abs. 6 Satz 3 SGB II regele, dass Aufwendungen für eine Mietkaution als Darlehen erbracht werden sollten. Sie müssten es nicht, sondern könnten in atypischen Konstellationen als Zuschuss erbracht werden. Dies ermögliche und erfordere bereits bei der Gewährung von beantragten Leistungen für eine Mietkaution in entsprechenden Konstellationen Ermessenserwägungen des Jobcenters unter Berücksichtigung persönlicher Umstände der Leistungsberechtigten, ob ausnahmsweise statt eines Darlehens ein Zuschuss erbracht werde. Dies schließe mit Blick auf deren verfassungsrechtliche Relevanz die Berücksichtigung der Folgen einer künftigen Aufrechnung gegen laufende Leistungen ein.
b) Auch bei mehreren zu tilgenden Darlehen bleibe die zeitgleiche Aufrechnung auf der Grundlage des § 42a Abs. 2 Satz 1 SGB II auf 10% begrenzt. Ein Aufsummieren von Aufrechnungen für mehrere Darlehen auf über 10% des maßgebenden Regelbedarfs finde nach Maßgabe von § 42a Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 SGB II nicht statt.
c) Von verfassungsrechtlicher Relevanz bleibe insbesondere der Umgang mit Aufrechnungen bei sehr hohen Rückzahlungspflichten aus Darlehen und mit zeitlich unmittelbar nacheinander erfolgenden Aufrechnungen nach § 42a SGB II aufgrund mehrerer Darlehen. Denn diese bewirkten nicht nur eine „vorübergehende monatliche Kürzung“ (Verweis auf BVerfG, Urt. v. 09.02.2010 - 1 BvL 1/09 u.a.) der ausgezahlten Leistungen. Hier stünden aber Korrekturmöglichkeiten bereit. Der nicht zu verkennenden verfassungsrechtlichen Relevanz der Dauer von Aufrechnungen könne so auf der Ebene der Gesetzesanwendung Rechnung getragen werden, ggf. im Wege verfassungskonformer Auslegung:
Als Korrekturmöglichkeit stehe – so das BSG, allerdings insoweit ohne Begründung – eine zeitliche Begrenzung von Aufrechnungen auf drei Jahre in entsprechender Anwendung von § 43 Abs. 4 SGB II zur Verfügung (Verweis auf SG Potsdam, Urt. v. 14.06.2017 - S 49 AS 305/16).
Ferner bestehe die Möglichkeit eines Erlasses oder Teilerlasses von Darlehensrückzahlungspflichten nach § 44 SGB II.
Eine erklärte Aufrechnung könne vor vollständiger Tilgung des Darlehens vorzeitig beendet werden. Denn sie unterliege als Dauerverwaltungsakt den Vorgaben des § 48 SGB X, insbesondere des § 48 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SGB X, § 40 Abs. 2 Nr. 3 SGB II i.V.m. § 330 Abs. 3 Satz 1 SGB III, weshalb bei einer wesentlichen Änderung in den Verhältnissen zugunsten des Betroffenen (hier: Eintritt von gegen die Fortdauer der Aufrechnung sprechenden Umständen) die Aufrechnung mit Wirkung vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse aufzuheben sei.
Auf gesetzlicher Ebene sei das Zusammentreffen von Aufrechnungen nach § 42a Abs. 2 SGB II mit Aufrechnungen nach § 43 SGB II und mit Leistungsminderungen nach den §§ 31 ff. SGB II bereits geregelt. Nach § 43 Abs. 2 Satz 2 SGB II sei die Höhe der monatlichen Aufrechnung auf insgesamt 30% des maßgebenden Regelbedarfs begrenzt und erledige sich die nach § 42a Abs. 2 SGB II erklärte Aufrechnung, soweit sie der Aufrechnung nach § 43 Abs. 1 SGB II entgegenstehe. Nach § 42a Abs. 2 Satz 2 SGB II gelte § 43 Abs. 3 SGB II entsprechend, wonach Aufrechnung und Leistungsminderung bei Zeitgleichheit auf insgesamt 30% des maßgebenden Regelbedarfs begrenzt seien.
d) Im Übrigen bestünden hinreichende gesetzliche Möglichkeiten zur Vermeidung der Unterdeckung existenznotwendiger Bedarfe und von verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Härten im Einzelfall, ggf. in verfassungskonformer Auslegung:
Für einmalige Bedarfsspitzen vom Regelbedarf umfasster Bedarfe sehe § 24 Abs. 1 SGB II zur Vermeidung von Deckungslücken eine darlehensweise Leistung vor. Nach § 44 SGB II könne der Rückzahlungsanspruch des Jobcenters den Leistungsberechtigten erlassen werden, wenn dessen Einziehung nach Lage des Falls unbillig wäre.
Für Härtefallmehrbedarfe sehe § 21 Abs. 6 SGB II einen zusätzlichen Leistungsanspruch zum Regelbedarf vor, der als Zuschuss geleistet werde. Erwägen ließen sich zudem in besonderen Härtefällen ergänzende Sachleistungen. Dazu verweist das BSG auf sein Urteil vom 29.04.2015 (B 14 AS 19/14 R). Dort hat es die Frage aufgeworfen, „ob der uneingeschränkte Ausschluss von Sachleistungen bei Minderungsbeträgen von bis zu 30 v.H. des Regelbedarfs ohne Ausnahme bei besonderen Härtefällen verfassungsrechtlich unbedenklich ist“ (a.a.O., juris Rn. 58).


C.
Kontext der Entscheidung
Ausgangspunkt des Rechtsstreits war die recht griffige Frage, ob auch Rückzahlungsansprüche aus Mietkautionsdarlehen gemäß § 42a Abs. 2 SGB II durch monatliche Aufrechnungen getilgt werden. Diese Frage hat das BSG durch Auslegung des SGB II mit den klassischen vier Auslegungskriterien beantwortet. Sie ist nun höchstrichterlich geklärt (offen noch BSG, Beschl. v. 29.06.2015 - B 4 AS 11/14 R: „Zweifel (...), ob Mietkautionsdarlehen – jedenfalls bedingungslos – der Regelung des § 42a Abs. 2 Satz 1 SGB II unterfallen“).
Bei der weiteren Frage, ob einer Aufrechnung zur Tilgung von Mietkautionsdarlehen verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen, hat das BSG dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG) entnommen, dass „dem Gesetzgeber die Aufrechnung jedenfalls solange nicht verwehrt ist, wie sichergestellt ist, dass den Betroffenen die auch in dieser Lage unerlässlichen Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts zeitgerecht zur Verfügung stehen“. Diese „Zielvorgabe“ hat das BSG sodann konkretisiert und die Aufrechnung durch mehrere Vorgaben für die Gesetzesanwendung verfassungsrechtlich flankiert.
Was hat das BSG hierzu veranlasst? Das BVerfG hat entschieden, dass bei einer Unterdeckung des existenznotwendigen Bedarfs „die Sozialgerichte Regelungen wie § 24 SGB II (gemeint offenbar Abs. 3 – Anm. des Verf.) über gesondert neben dem Regelbedarf zu erbringende einmalige, als Zuschuss gewährte Leistungen verfassungskonform auszulegen“ haben (BVerfG, Beschl. v. 23.07.2014 - 1 BvL 10/12 Rn. 116). Diesen verfassungsgerichtlichen Auftrag an die Sozialgerichte zur Rechtsfortbildung hat das BSG von Zuschussleistungen auf Aufrechnungen erstreckt bzw. übertragen. Dies ist konsequent. Denn auch bei Aufrechnungen kann es zu einer aktuellen – ggf. erheblichen und auch langfristigen – Unterdeckung des existenznotwendigen Bedarfs kommen. Das BSG hat zahlreiche Ansatzpunkte herausgearbeitet, wie bei Aufrechnungen verfassungsrechtlichen Härten im Einzelfall zu begegnen ist (dazu im Einzelnen bei B.).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung des BSG wird möglicherweise nicht unerhebliche Auswirkungen auf die Praxis haben. Denn die Vorgaben des BSG für den Umgang mit Aufrechnungen im SGB II dürften in der Praxis der Jobcenter und der Sozialgerichte zu mehr Arbeit führen, weil Jobcenter künftig bei Aufrechnungen genauer hinsehen sowie bestehende Aufrechnungen dauerhaft im Blick behalten und damit „unter Kontrolle (...) halten“ (BSG, Rn. 35) müssen. Die Sozialgerichte werden dies bei der Überprüfung von Aufrechnungen zu beachten haben. Insbesondere folgender Aspekt sei hier hervorgehoben:
Aufwendungen für eine Mietkaution können „in atypischen Konstellationen“ (BSG, Rn. 40) als Zuschuss erbracht werden. Es fragt sich, in welchen „entsprechenden Konstellationen Ermessenserwägungen des Jobcenters unter Berücksichtigung persönlicher Umstände der Leistungsberechtigten“ vorzunehmen sind. Das LSG Hamburg, auf das das BSG u.a. verweist, hat dies bei einer besonderen, prekären Lebenssituation mit Urteil vom 23.02.2017 (L 4 AS 135/15 Rn. 25) bejaht (Abhängigkeitserkrankung, körperliche Minderbelastbarkeit mit Mobilitätseinschränkungen, über lange Zeit prekäre Wohnungssituation mit Obdachlosigkeit bzw. öffentlich-rechtliche Unterbringung oder Unterkunft in sozialen Projekten, erheblicher Unterstützungsbedarf).
Da es der Konzeption des SGB II widersprechen dürfte, wenn eine SGB II-Leistung und damit auch ein Mietkautionszuschuss zu einer Vermögensbildung bei den Leistungsberechtigten führen würde, dürfte m.E. klar sein, dass ein Zuschuss regelmäßig mit einer Abtretung (§ 398 BGB) des Anspruches auf Rückgewähr der Mietkaution als Mietsicherheit (§ 551 BGB) von den Leistungsberechtigten an das Jobcenter verbunden sein wird (so bereits Hammel, ZfF 2018, 127, 132 f. m.w.N.). Von der Entscheidung, ob eine Mietkaution als Darlehen oder ausnahmsweise als Zuschuss vom Jobcenter zu übernehmen ist, hängt daher ab, wer das Risiko trägt, dass der Anspruch auf Rückgewähr der Mietkaution gegenüber dem Vermieter nach Beendigung des Mietverhältnisses überhaupt nicht, nicht vollständig oder nicht zeitnah durchsetzbar ist (wegen Mietmängeln o.ä.). Bei einem Mietkautionsdarlehen als gesetzlicher „Normalfall“ tragen dieses Risiko – wie alle anderen Mieter auch – die Leistungsberechtigten (als Mieter), bei einem Mietkautionszuschuss trägt das Risiko dagegen das Jobcenter. Ein Zuschuss für eine Mietkaution (verbunden mit einer Abtretung) dürfte also ausnahmsweise dann in Betracht kommen, wenn das Interesse des Leistungsberechtigten an einer ungekürzten Zahlung der existenzsichernden Leistungen aufgrund atypischer wirtschaftlicher oder persönlicher Umstände des konkreten Falles und unter Berücksichtigung der Folgen einer künftigen Aufrechnung eine solche Risikoverlagerung auf das Jobcenter rechtfertigt.
Jobcenter und Sozialgerichte müssen den Sachverhalt von Amts wegen ermitteln (§ 20 SGB X) bzw. „erforschen“ (§ 103 SGG), insbesondere auch „die für die Beteiligten günstigen Umstände“ (§ 20 Abs. 2 SGB X). Hierzu müssen sie sich dann gedrängt sehen, wenn ein Anlass dazu besteht. Sie sind m.E. deshalb nicht verpflichtet, bei Aufrechnungen hinsichtlich etwaiger atypischer Konstellationen ohne konkreten Anlass „ins Blaue hinein“ ermitteln zu müssen. Vielmehr darf von den Leistungsberechtigten grundsätzlich entsprechender Vortrag dazu erwartet werden, weil sie ihre Lebensumstände naturgemäß am besten kennen, es sei denn, diese besonderen Umstände sind dem Jobcenter bereits bekannt bzw. ergeben sich aus der Akte.



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