Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 22.11.2018 - 7 C 7/17
Autor:Achim Halmschlag, Regierungsdirektor
Erscheinungsdatum:09.05.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 BImSchG, § 38 BImSchG, § 43 BImSchG, § 2 BImschG, § 26 BImSchG, § 2 AEG 1994, § 41 BImSchG, § 24 BImSchG, § 3 BImSchG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 5/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Halmschlag, jurisPR-UmwR 5/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Abstellgleis für Eisenbahnen als immissionsschutzrechtliche Anlage



Leitsatz

Während der Nutzung als nächtliches Abstellgleis für Elektrotriebwagen unterliegen Eisenbahngleise als sonstige ortsfeste Einrichtung i.S.d. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem anlagenbezogenen Immissionsschutzrecht.



A.
Problemstellung
Die Klägerin, ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen, wendet sich gegen eine immissionsschutzrechtliche Anordnung zur Vornahme von Schallmessungen. Sie betreibt eine Eisenbahnstrecke einschließlich des Endbahnhofs. Der Trassennutzungsvertrag behandelte die dort an einem Mittelbahnsteig gelegenen Gleise 2 und 3 als vorrangig dem Personenverkehr dienende Betriebsführungsgleise und das Gleis 4 als der Zugbildung und dem Abstellen dienende Serviceeinrichtung. Seit einigen Jahren stellte die D. AG auf den Bahnhofsgleisen – zuletzt auf den Gleisen 2 und 3 – nachts die auf der Strecke eingesetzten Elektrotriebwagen vom Typ Talent-2 (ET 442) ab. Diese werden dabei nicht abgerüstet, sondern bleiben auch im Ruhezustand am Netz und in einem Bereitschaftsmodus, was aufgrund verschiedener automatisch ablaufender technischer Vorgänge zu Schallemissionen, zum Beispiel durch das Ablassen von Druckluft sowie durch Klimaanlagen, Kompressoren und Lüfter führt.
Aufgrund vermehrter Anwohnerbeschwerden nach dem Einsatz der neuen Züge forderte das Eisenbahn-Bundesamt die Klägerin mit Bescheid vom 18.02.2014 zur Ermittlung der von den dortigen Abstellgleisen ausgehenden Schallimmissionen während der Abstellung der Elektrotriebzüge auf; dies wurde später weitergehend präzisiert. Die Emissionen bzw. Immissionen sollten auf der Basis der TA Lärm insbesondere unter Berücksichtigung des nächstgelegenen Wohngebäudes ermittelt werden.
Das VG München wies die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage ab. Mit Urt. v. 19.10.2016 hat der VGH München die Berufung zurückgewiesen und die auf § 26 BImSchG gestützte Verfügung als rechtmäßig bewertet. Bei einer funktionsbezogenen Betrachtung seien die zum Abstellen der nicht genutzten Züge verwendeten Gleise als nicht genehmigungsbedürftige Anlage i.S.d. BImSchG anzusehen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Das BVerwG hat die zulässige Revision als nicht begründet zurückgewiesen.
Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten.
I. Die Messanordnung konnte nach der übereinstimmenden Ansicht aller drei mit dem Fall befassten Gerichte auf § 26 Satz 1 BImSchG gestützt werden. Bei den Gleisen, auf denen nachts die Elektrotriebwagen abgestellt werden, handelte es sich um Anlagen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG, auf die die Vorschriften des Zweiten Teils des BImSchG Anwendung finden.
1. Zu Recht habe der angefochtene Bescheid und dem folgend der Verwaltungsgerichtshof die Elektrotriebwagen nicht isoliert in den Blick genommen. Dies sei nicht etwa deswegen geboten gewesen, weil die Lärmemissionen unmittelbar nur von den Zügen herrühren, während von den Gleisen als solchen kein Lärm ausgeht.
Die von den Zügen ausgehenden Geräuschemissionen seien den Gleisen, auf denen sie abgestellt werden, zuzurechnen. Die Gleise seien notwendige Voraussetzung dafür, dass die Züge regelmäßig an einem bestimmten Ort, hier im Bahnhofsbereich, abgestellt werden, und folglich eine indirekte Quelle von Emissionen. Die Gleisanlage in ihrer Nutzung als nächtliche Abstellanlage sei als betriebliche Einheit im weiteren Sinne zu betrachten und als solche immissionsschutzrechtlich einzuordnen. Insoweit gilt nach Ansicht des BVerwG entsprechendes wie bei der Zuordnung von Fahrzeugverkehr auf einem Betriebsgelände, der als integraler Bestandteil der betrieblichen Betätigung der Betriebsstätte zuzurechnen ist.
Mit dieser Zurechnung würden – entgegen der Auffassung der Klägerin – Sonderregelungen nicht in unzulässiger Weise überspielt. Aus § 2 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG und dessen Verweis auf § 38 BImSchG folge nicht, dass Fahrzeuge als solche von vornherein von den anlagenbezogenen Regelungen ausgenommen seien. Die Züge können vielmehr nach Maßgabe von § 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG dem anlagenbezogenen Immissionsschutzrecht unterfallen. Danach sind Anlagen i.S.d. Gesetzes u.a. Fahrzeuge, soweit sie nicht der Vorschrift des § 38 BImSchG unterliegen. Der Vorbehalt des § 38 BImSchG, der Schienenfahrzeuge ausdrücklich erwähnt, gilt nach dessen Absatz 1 Satz 1 nur für die durch die Teilnahme am Verkehr verursachten Emissionen und begründet demnach kein allgemein fahrzeugbezogenes, sondern lediglich ein verkehrsbezogenes Sonderregime.
2. Die Gleise erfüllen nach der vorliegenden Entscheidung als „sonstige ortsfeste Einrichtung" die Voraussetzungen einer Anlage i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG.
Die Einrichtung als Oberbegriff, der auch die Betriebsstätte umfasst, ist wie bereits der Begriff der Anlage als solcher weit auszulegen. Während die Betriebsstätte i.S.d. BImSchG als räumliche Zusammenfassung der der Ausübung eines stehenden Betriebes dienenden Anlagen oder Einrichtungen zu verstehen ist und hierunter Fabriken, Werke und Anstalten zählen, fallen unter die sonstigen Einrichtungen solche, die nicht unmittelbar oder nur im Zusammenhang mit anderen ortsfesten Einrichtungen der Ausübung eines Betriebes dienen. Ein Gebäude ist hierfür nicht zwingend erforderlich; sie umfassen vielmehr von Menschen für eine bestimmte Nutzung geschaffene Gegenstände. In Abgrenzung zum Grundstück i.S.v. § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG, das für emissionsträchtige Arbeiten benutzt wird, und das „keine besonderen Einrichtungen” aufweist, muss dieses für das Vorliegen einer Einrichtung mit baulichen oder technischen Elementen oder auf sonstige Weise verändert werden, so dass es sich für eine Nutzung mit immissionsschutzrechtlicher Relevanz eignet.
a. Die Gleise, die wegen der Verbindung mit dem Boden in ihrer räumlichen Lage unveränderlich und somit ortsfest sind, erfüllen nach Ansicht des Gerichts diese tatbestandlichen Voraussetzungen. Nur aufgrund der Errichtung eines Schienenwegs, die mit einer aufwendigen Umgestaltung des Grundstücks durch Unter- und Oberbau einhergeht, kann das Grundstück durch das Abstellen von Zügen in einer Weise genutzt werden, die zu Lärmimmissionen auf benachbarten Grundstücken führen kann.
Die Einordnung des Straßen- bzw. Gleiskörpers als sonstige ortsfeste Einrichtung scheitert nach den Entscheidungen auch nicht daran, dass Verkehrswege allein in § 3 Abs. 5 Nr. 3 a.E.BImSchG erwähnt werden. Dies lasse nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass die Verkehrsinfrastruktur ohne den ausdrücklich normierten Ausschlusstatbestand dem Grunde nach nur dem emissionsträchtigen Grundstück zuzuordnen wäre (so aber etwa Teile der Literatur). Denn nach der Begründung des Gesetzentwurfs werde der grundsätzliche Ausschluss von Straßen, Wasserstraßen und Schienenwegen allein mit einem die beiden Varianten des § 3 Abs. 5 Nr. 1 und 3 BImSchG übergreifenden Merkmal des Anlagenbegriffs begründet. Danach fallen u.a. Schienenwege mangels örtlicher Begrenzung nicht unter den Begriff der Anlage (BT-Drs. 7/179, S. 30).
Dieser Ausschlussgrund trug hier aber nicht. Denn es gehe vorliegend um die Nutzung deutlich unterscheidbarer und eindeutig abgrenzbarer Gleisabschnitte im Bahnhofsbereich, die sich im Anschluss an eine Weiche vor dem Bahnhofsbereich bis zum Prellbock (bzw. bis zum Grenzzeichen „Weiche“) erstreckten, und nicht etwa um einen Abschnitt auf „freier Strecke"; wo in diesem Bereich die Triebwagen genau abgestellt würden, sei für die Einordnung als Anlage unbeachtlich.
b. Der ausdrücklich nur in § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG geregelte Ausschluss öffentlicher Verkehrswege aus dem Anlagenbegriff stehe der Einordnung der Gleise, soweit sie als nächtlicher Stellplatz dienen, als Anlage nicht entgegen. Vielmehr ist das BVerwG der Ansicht, dass diese Regelung auch im Anwendungsbereich des § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG zu beachten ist. Das folgt nach der sorgfältig und ausführlich begründeten Meinung des Gerichts schon aus der den Ausschluss öffentlicher Verkehrswege tragenden Erwägung in der Begründung des Gesetzentwurfs. Nichts anderes gelte aufgrund der Bedeutung, die die Vorschrift im weiteren Gesetzgebungsverfahren durch die Einfügung von § 2 Abs. 1 Nr. 4 und den §§ 35d bis 35f als den Vorgängernormen zu den §§ 41 bis 43 BImSchG erhalten habe. Der § 3 Abs. 5 Nr. 3 a.E. BImSchG dient nach der Begründung der Abgrenzung zwischen anlagebezogenem und verkehrsbezogenem Immissionsschutz.
Die inhaltliche Reichweite des Begriffs des Verkehrswegs richte sich nach den §§ 41 bis 43 BImSchG und dem darin geregelten System des Verkehrslärmschutzes, dessen Anwendbarkeit durch § 3 Abs. 5 Nr. 3 a.E. BImSchG freigehalten werden solle. Davon würden nur die typischen verkehrsbedingten Immissionen des jeweiligen Verkehrssystems Straße bzw. Schiene erfasst. Folglich seien zum einen emissionsträchtiges Zubehör, Nebenanlagen und Nebeneinrichtungen nicht als Bestandteile der vom Anlagenbegriff ausgenommenen öffentlichen Verkehrswege anzusehen. Zum anderen sei bei Immissionen, die von denjenigen Teilen der Betriebsanlagen der Eisenbahn herrühren, die typischerweise geeignet sind, auf die Verursachung von Verkehrsgeräuschen Einfluss zu nehmen (Gleisanlagen mit Unter- und Oberbau einschließlich der Oberleitung; vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1998 - 11 C 3/97 ; BVerwG, Beschl. v. 23.05.2006 - 9 B 8/06; BVerwG, Beschl. v. 09.09.2013 - 7 B 2/13 u.a. Rn. 8), zu unterscheiden. Auch insoweit sind nur die mit dem Fahrbetrieb verbundenen Immissionen von Belang. Dieser beschränke sich zwar nicht allein auf den Fahrvorgang als solchen, sondern erstrecke sich auch auf unmittelbar hiermit verbundene vorbereitende, begleitende und nachfolgende Tätigkeiten. Auf hierdurch hervorgerufene Immissionen war die Messanordnung aber nicht gerichtet.
Sie bezog sich in ihrer in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof präzisierten Fassung nur auf den Zeitraum des Ruhezustands der Züge nach dem Herunter- und vor dem Hochfahren des letzten bzw. ersten Triebwagens. Der Vorgang des Herunter- bzw. Hochfahrens der Züge, der – was hier offenbleiben kann – als nachfolgende bzw. vorbereitende Tätigkeit dem Fahrvorgang noch zuzurechnen sein mag, konnte nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs vom Ruhezustand der abgestellten Züge technisch abgegrenzt werden.
c. Der Einordnung als Anlage i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 5 BImSchG stand schließlich auch nicht entgegen, dass damit die Gleise nur mit einem Ausschnitt der darauf insgesamt stattfindenden Nutzungen erfasst werden. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, es sei rechtlich nicht ausgeschlossen, dass eine Sache bzw. mehrere rechtlich als Gesamtheit anzusehende Gegenstände nur zeitweise und im Falle einer bestimmten Nutzung als Anlage im immissionsschutzrechtlichen Sinne zu betrachten sind, begegnete nach der Entscheidung des BVerwG keinen rechtlichen Bedenken. Das BImSchG dient in erster Linie dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und damit der Bewältigung der durch Immissionen verursachten Konflikte zwischen verschiedenen rechtlich geschützten Interessen. Soweit Immissionen auf die Nutzung einer Sache zurückzuführen sind, könne folglich bei verschiedenartiger Nutzung auch eine unterschiedliche rechtliche Bewertung angezeigt sein.
Jedoch müsse sie in der jeweiligen Fallkonstellation auch in der Praxis umsetzbar sein. Dies setze voraus, dass die beiden Nutzungen getrennt erfassbar sind. Bei zeitlich aufeinanderfolgenden alternierenden Nutzungen sei dies grundsätzlich möglich. Rechtlich relevant ist eine Nutzung aber – jedenfalls in der Regel – nur dann, wenn sie insbesondere zeitlich ins Gewicht fällt, also eine nennenswerte Zeitspanne umfasst, und mit einer gewissen Regelmäßigkeit zu verzeichnen ist. Diese Voraussetzungen sind bei einer Nutzung von Gleisen als Stellplatz, die sich jede Nacht während der allgemeinen Betriebsruhe des Bahnhofs wiederholt, gegeben. Damit wird dem Anliegen des Gesetzes, die Reichweite der Sonderregelungen des Verkehrslärmschutzes auf Verkehrsgeräusche zu begrenzen, weitestgehend entsprochen.
Eine Abgrenzung allein nach dem Schwerpunkt der Nutzung, wie von der Klägerin vertreten, konnte demgegenüber das BVerwG nicht überzeugen.
II. Zu Recht war der Verwaltungsgerichtshof nach der Revisionsentscheidung davon ausgegangen, dass die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 26 Satz 1 BImSchG gegeben sind.
1. Es bestanden konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die von den Triebwagen herrührenden Lärmemissionen als schädliche Umwelteinwirkungen einzustufen sind. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs überschritten die im Auftrag von Anwohnern gemessenen Immissionspegel die Immissionsrichtwerte aller in Betracht zu ziehenden Gebietsarten nach Nr. 6.1 der hier gemäß Nr. 1 Abs. 3 anwendbaren TA Lärm. Diese Bewertung der Schädlichkeitsgrenze des § 3 Abs. 1 BImSchG als Voraussetzung einer Messanordnung wurde durch die Ausführungen der Klägerin zur geminderten Schutzwürdigkeit der Nachbarbebauung des Bahnhofs nicht infrage gestellt. Das normkonkretisierende Regelungskonzept und die daraus folgende Bindungswirkung der TA Lärm lässt für eine abweichende einzelfallbezogene Beurteilung zwar insoweit Raum, als die TA Lärm insbesondere durch Kann-Vorschriften und Bewertungsspannen Spielräume eröffnet. Ob hier solche Spielräume nicht zuletzt wegen des Gebots gegenseitiger Rücksichtnahme in Erwägung zu ziehen seien, sei aber erst in einem weiteren Schritt bei der Prüfung von Maßnahmen auf der Grundlage von Messungen von Bedeutung.
Der Heranziehung der TA Lärm stand auch nicht entgegen, dass die Triebfahrzeuge nach der europäischen Technischen Spezifikation für die Interoperabilität (TSI) zugelassen waren, denn die Vorschriften hätten unterschiedliche Zielrichtungen. Allein schon durch den unterschiedlich ermittelten Grenzwert werde eine Prüfung der Immissionsbelastung durch den Einsatz der Triebwagen an einem bestimmten Ort am Maßstab der Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm aber nicht entbehrlich.
2. Zu Unrecht hatte die Klägerin gerügt, sie sei nicht Anlagenbetreiberin i.S.v. § 26 Satz 1 BImSchG, so dass der Bescheid nicht an sie hätte gerichtet werden dürfen. Anlagenbetreiber ist, wer die Anlage in eigenem Namen, auf eigene Rechnung und in eigener Verantwortung führt. Die Eigentümerstellung ist nicht entscheidend; auch der Pächter einer Anlage kann Betreiber sein. Maßgeblich kommt es darauf an, wer unter Berücksichtigung sämtlicher konkreter, rechtlicher, wirtschaftlicher und tatsächlicher Gegebenheiten bestimmenden Einfluss auf die Einrichtung, Beschaffenheit und den Betrieb der Anlage ausübt. Dies richtet sich hier ungeachtet der vertraglichen Vereinbarungen in dem von der Klägerin mit der D. AG geschlossenen Trassennutzungsvertrag maßgeblich nach den eisenbahnrechtlichen Vorschriften. Betreiber der Schienenwege – mit Ausnahme der Schienenwege in Serviceeinrichtungen – ist gemäß der Regelungen des AEG (Allgemeines Eisenbahngesetz) das Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das für den Bau, den Betrieb und die Unterhaltung zuständig ist. Betreiber einer Serviceeinrichtung ist, wie nunmehr in § 2 Abs. 11 AEG n.F. ausdrücklich geregelt, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das für den Betrieb dieser Einrichtung zuständig ist. Hiernach war jeweils die Klägerin Betreiberin im eisenbahnrechtlichen und zugleich im immissionsschutzrechtlichen Sinne. Als solcher oblag ihr die Verantwortung für den ordnungsgemäßen Betrieb ihrer Schienenwege und Serviceeinrichtungen. Dies umfasste auch die Einhaltung immissionsschutzrechtlicher Vorschriften.
3. Schließlich leide die angefochtene Verfügung nicht an Ermessensfehlern. Zu Unrecht sei die Klägerin davon ausgegangen, dass Maßnahmen zu einer Verringerung der Lärmbelastung der Nachbarschaft keinesfalls angeordnet werden könnten, die Messergebnisse somit nutzlos seien und die Messanordnung sich als unverhältnismäßig erweise. Die Ausführungen zum Ausschluss einer Lärmsanierung nach den §§ 41 ff. BImSchG verfehlen den rechtlichen Ausgangspunkt. Ob der Klägerin Maßnahmen auf der Grundlage von § 24 BImSchG auferlegt werden können, sei jedenfalls offen. Das reichte aber nach der Entscheidung des BVerwG für die angeordnete Maßnahme der Sachverhaltsaufklärung aus.


C.
Kontext der Entscheidung
Bei Umfragen in der Bevölkerung wird der Lärm regelmäßig als eine der hauptsächlichen Umweltbelastungen genannt. Dabei spielen Verkehrsgeräusche eine maßgebliche Rolle. Kann wegen der wichtigen Funktion des Verkehrs in der mobilen Gesellschaft noch eine gewisse Akzeptanz eingefordert oder gar vorausgesetzt werden, ist dies jedoch nicht mehr gegeben, wenn die entsprechenden Streckenabschnitte und/oder Fahrzeuge nicht (mehr) unmittelbar zu Transportzwecken eingesetzt werden, sondern sich die „Lärmquellen" in der Abstellung (häufig in Bahnhofsnähe und daher oft in Umgebungen mit dichter Bebauung) befinden. Da dies vor allem zu den Nachtstunden der Fall ist, wenn die Fahrzeuge nicht mehr fahren und der öffentliche Verkehr ausgedünnt ist oder ganz ruht, häufen sich je nach Standort in diesen Fällen die Beschwerden der betroffenen Nachbarn.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Beschwerden über Lärm (und Luftverunreinigungen, vor allem durch Dieseltriebfahrzeuge) an bestimmten Streckenabschnitten und Gleisen, die zur Abstellung genutzt werden, kommen häufig vor. Seit der Bahnreform vor nunmehr 20 Jahren unterliegen die öffentlichen Eisenbahnverkehrs-Infrastrukturunternehmen insoweit der Überwachung der allgemeinen Immissionsschutzbehörden, wenn es sich nicht um die typischen Verkehrsvorgänge handelt, die gemäß § 3 Abs. 5 BImSchG weitgehend aus dem allgemeinen Immissionsschutzrecht ausgeklammert werden.
Die vorliegende Gerichtsentscheidung befasst sich ausführlich (und über die dargestellten tragenden Grundsätze hinaus) mit dieser Problematik und stellt Leitlinien zum Umgang mit diesen Fällen, weit über die konkreten Bahnunternehmen hinaus, zur Verfügung. Ähnliche Fälle von schädlichen Umwelteinwirkungen mit vergleichbaren Abgrenzungsproblematiken (teils durch Erlasse geregelt) gibt es auch im Straßenverkehrsbereich (z.B. bei Raststätten und Parkplätzen an Autobahnen und anderen Straßen, Baustellen) sowie im Bereich der Schifffahrtsstraßen (vgl. etwa den bekannten Bordpumpenfall des VG Koblenz, Urt. v. 03.10.1975 - 7 K 81/75).



juris PartnerModule
Auf einen Klick.

Alle juris PartnerModule auf einen Klick!

Alle juris PartnerModule jetzt gratis testen!

Hier gehts zur Übersicht!

Cookies erleichtern uns die Bereitstellung und Verbesserung unserer Dienste. Mit der Nutzung unserer Webseiten erklären Sie sich einverstanden, dass wir Cookies verwenden. Der Nutzung können Sie in unserer Datenschutzrichtlinie widersprechen.

Einverstanden
X