Cartoon zu „Karlsruhe for future?“: Der Klimaschutzbeschluss des BVerfG vom 24.03.2021
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„Karlsruhe for future?“: Der Klimaschutzbeschluss des BVerfG vom 24.03.2021

A. Einleitung

Mit seinem in jedem Fall belebenden Beschluss aus dem März 20211 hat der Erste Senat des BVerfG entschieden, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG2 i.V.m. Anlage 2 – insofern für jeden verständlich – „mit den Grundrechten unvereinbar“ sei, – und spezifisch für die (ministerialbürokratischen) Juristen – „soweit eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen nach Maßgabe der Gründe genügende Regelung über die Fortschreibung der Minderungsziele für Zeiträume ab dem Jahr 2031 fehl[e]“. Der bisherige § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG betrifft nur die Reduktion der Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030. Für die Zeiträume danach sieht § 4 Abs. 6 KSG vor, dass die Bundesregierung im Jahr 2025 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung festlegt. Der Gesetzgeber wurde nunmehr verpflichtet, spätestens bis zum 31.12.2022 die Fortschreibung der Minderungsziele für Zeiträume ab dem Jahr 2031 nach Maßgabe der Gründe des Beschlusses zu regeln. Gleichzeitig wurde angeordnet, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i.V.m. Anlage 2 anwendbar bleiben. Dabei stützen sich die Richtenden des Ersten Senats im Wesentlichen darauf, dass Klimaschutzmaßnahmen, die gegenwärtig unterbleiben, in Zukunft unter möglicherweise noch ungünstigeren Bedingungen ergriffen werden müssten und dann Freiheitsbedürfnisse und -rechte weit drastischer beschneiden würden.

Der vorliegende Beitrag ist ein Auszug aus juris – Die Monatszeitschrift. Den vollständigen Artikel von Professor Dr. Roberto Bartone finden Sie auf den Seiten 326-332 in: juris – Die Monatszeitschrift jM 8/9/2021, die Sie hier lesen können.

Die Bundesregierung hat zeitnah mit einem Gesetzentwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des KSG reagiert.3 Während nach der bislang geltenden Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG bis zum Zieljahr 2030 hinsichtlich der Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Jahr 1990 (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KSG) eine Minderungsquote von mindestens 55 % gilt, sieht der Regierungsentwurf eine Verschärfung dieser Bestimmung vor, nach der eine Minderung der Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 um mindestens 65 % (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 KSG-E) und bis zum Jahr 2040 um mindestens 88 % (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 KSG-E) zu erfolgen hat. Zudem sollen nach § 3 Abs. 2 KSG-E bis zum Jahr 2045 die Treibhausgasemissionen so weit gemindert werden, dass Netto-Treibhausgasneutralität erreicht wird (§ 3 Abs. 2 Satz 1 KSG-E), und nach dem Jahr 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden (§ 3 Abs. 2 Satz 2 KSG-E).

In verfassungsrechtlicher Hinsicht bildet Art. 20a GG, der als Staatszielbestimmung nach bisherigem und derzeitigem Verständnis keine subjektiven Rechte4 vermittelt, den Dreh- und Angelpunkt. Danach schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Dies ist der materiell-rechtliche Ausgangspunkt der Entscheidung. Eine umfassende Analyse des epochalen Judikats unter Berücksichtigung alleine der bisherigen Literatur5 würde den Rahmen sprengen. Daher werden maßgebliche Aspekte des Beschlusses schlagwortartig beleuchtet.

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B. Inhalt und Gegenstand der Entscheidung im Überblick6

I. Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführer vor allem geltend, der Staat habe mit § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i.V.m. Anlage 2 keine ausreichenden Regelungen zur alsbaldigen Reduktion von Treibhausgasen, vor allem von Kohlendioxid (CO2), unternommen, die aber erforderlich seien, um die Erwärmung der Erde bei 1,5 °C oder wenigstens bei deutlich unter 2 °C anzuhalten. Dies sei notwendig, weil bei einem Temperaturanstieg um mehr als 1,5 °C Millionen von Menschenleben sowie das Überschreiten von Kipppunkten mit unabsehbaren Folgen für das Klimasystem auf dem Spiel stünden. Mit der im KSG geregelten Reduktion von CO2-Emissionen könne das der Temperaturschwelle von 1,5 °C entsprechende „CO2-Restbudget“ nicht eingehalten werden. Die zum Teil in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden stützen ihre Verfassungsbeschwerden zentral auf grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und aus Art. 14 Abs. 1 GG, auf ein Grundrecht auf menschenwürdige Zukunft und ein Grundrecht auf das ökologische Existenzminimum, welche sie aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20a GG und aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG ableiten. Hinsichtlich der von den Beschwerdeführern als „Vollbremsung“ bezeichneten künftigen Belastung durch Emissionsminderungspflichten für Zeiträume nach 2030 berufen sich die Beschwerdeführer allgemein auf die Freiheitsrechte.7

Das BVerfG hat den Verfassungsbeschwerden teilweise stattgegeben. Es befasst sich zunächst ausführlich mit den derzeit vorhandenen Erkenntnissen zu den vielfältigen Auswirkungen des anthropogenen Klimawandels auf die Umwelt und das Erdklima sowie letztlich auf die Lebensbedingungen der Menschheit. Dabei wird zurückgegriffen auf die Sachstandsberichte und Sonderberichte des Weltklimarats,8 der als zwischenstaatlicher Ausschuss, der von dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen9 und der Weltorganisation für Meteorologie10 im Jahr 1988 ins Leben gerufen worden11 und von der Generalversammlung der Vereinten Nationen bestätigt wurde.12 Diese werden vom Senat als zuverlässige Zusammenfassungen des aktuellen Kenntnisstands zum Klimawandel gewertet und werden als solche auch vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, vom Umweltbundesamt oder vom Sachverständigenrat für Umweltfragen wie auch von der EU und auf internationaler Ebene herangezogen.

II. Zunächst stellt das Gericht fest, dass Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG wegen der Gefahren des Klimawandels nicht verletzt sind. Der sachliche Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG – der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit – schließe den Schutz vor Beeinträchtigungen durch Umweltbelastungen ein.13 Dies gilt nach der vorliegenden Entscheidung für Beeinträchtigungen „gleich von wem und durch welche Umstände sie drohen.“ Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates umfasse die Verpflichtung, Leben und Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels, etwa vor klimabedingten Extremwetterereignissen wie Hitzewellen, Wald- und Flächenbränden, Wirbelstürmen, Starkregen, Überschwemmungen, Lawinenabgängen oder Erdrutschen, zu schützen. Sie könne eine objektivrechtliche Schutzverpflichtung in Bezug auf künftige Generationen begründen. Da infolge des Klimawandels Eigentum, z.B. landwirtschaftlich genutzte Flächen und Immobilien, etwa aufgrund steigenden Meeresspiegels oder wegen Dürren Schaden nehmen könnten, schließe auch das Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG eine Schutzpflicht des Staates hinsichtlich der Eigentumsgefahren des Klimawandels ein.

Eine Verletzung dieser Schutzpflichten lasse sich angesichts des dem Gesetzgeber bei der Erfüllung zukommenden Spielraums nicht feststellen. Denn nach der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG ist die aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt der Grundrechte folgende Schutzpflicht des Staates erst dann verletzt, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder offensichtlich die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen.14

Der Senat lässt offen, ob grundrechtliche Schutzpflichten den deutschen Staat gegenüber den in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden verpflichten, gegen diese drohenden und bereits eingetretenen Beeinträchtigungen durch den globalen Klimawandel vorzugehen. Denn die Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht könnte im Ergebnis insoweit nicht festgestellt werden.

III. Eine Verletzung der Grundrechte aus Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG wird indessen insoweit angenommen, als die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i.V.m. Anlage 2 bis zum Jahr 2030 zugelassenen Emissionsmengen die nach 2030 noch verbleibenden Emissionsmöglichkeiten erheblich reduzierten und dadurch praktisch jegliche grundrechtlich geschützte Freiheit gefährdet sei. Als intertemporale Freiheitssicherung schützten die Grundrechte die Beschwerdeführer hier vor einer umfassenden Freiheitsgefährdung durch einseitige Verlagerung der durch Art. 20a GG aufgegebenen Treibhausgasminderungslast in die Zukunft. Der Gesetzgeber hätte Vorkehrungen zur Gewährleistung eines freiheitsschonenden Übergangs in die Klimaneutralität treffen müssen, an denen es bislang fehle.

Die angegriffenen Regelungen entfalteten eingriffsähnliche Vorwirkung auf die durch das Grundgesetz umfassend geschützte Freiheit. Die Möglichkeiten, von dieser Freiheit in einer Weise Gebrauch zu machen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden sei, stießen an verfassungsrechtliche Grenzen, weil CO2-Emissionen nach derzeitigem Stand weitestgehend irreversibel zur Erwärmung der Erde beitrügen, der Gesetzgeber einen ad infinitum fortschreitenden Klimawandel aber von Verfassungs wegen nicht tatenlos hinnehmen dürfe. Vorschriften, die jetzt CO2-Emissionen zuließen, begründeten eine unumkehrbar angelegte rechtliche Gefährdung künftiger Freiheit, weil sich mit jeder CO2-Emissionsmenge, die heute zugelassen werde, die in Einklang mit Art. 20a GG verbleibenden Emissionsmöglichkeiten verringern; entsprechend werde CO2-relevanter Freiheitsgebrauch immer stärkeren, verfassungsrechtlich gebotenen Restriktionen ausgesetzt sein. Ein umfangreicher Verbrauch des CO2-Budgets schon bis 2030 verschärfe das Risiko schwerwiegender Freiheitseinbußen, weil damit die Zeitspanne für technische und soziale Entwicklungen knapper werde, mit deren Hilfe die Umstellung von der heute noch umfassend mit CO2-Emissionen verbundenen Lebensweise auf klimaneutrale Verhaltensweisen freiheitsschonend vollzogen werden könnte.

Aktuelle Emissionsmengenregelungen müssten demzufolge mit dem objektivrechtlichen Klimaschutzgebot des Art. 20a GG vereinbar sein. Grundrechtseingriffe ließen sich verfassungsrechtlich nur rechtfertigen, wenn die zugrunde liegenden Regelungen den elementaren Grundentscheidungen und allgemeinen Verfassungsgrundsätzen des Grundgesetzes entsprächen. Hierzu zähle auch Art. 20a GG. Die Emissionsmengenregelungen dürften zudem nicht zu unverhältnismäßigen Belastungen der künftigen Freiheit der Beschwerdeführenden führen.

Eine Verletzung des Art. 20a GG durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i.V.m. Anlage 2 liege derzeit nicht vor. Insbesondere lasse sich unter Berücksichtigung des Spielraums des Gesetzgebers derzeit nicht feststellen, dass die genannten Regelungen das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG verletzten. Die Vorschriften der § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i.V.m. Anlage 2 genügten jedoch nicht dem aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit folgenden Erfordernis, die nach Art. 20a GG verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend in grundrechtsschonender Weise über die Zeit zu verteilen. Begründet wird dies damit, dass nicht einer Generation zugestanden werden dürfe, unter vergleichsweise milder Reduktionslast große Teile des CO2-Budgets zu verbrauchen, wenn damit zugleich den nachfolgenden Generationen eine radikale Reduktionslast überlassen und deren Leben umfassenden Freiheitseinbußen ausgesetzt würde. Weil die Weichen für künftige Freiheitsbelastungen bereits durch die aktuelle Regelung zulässiger Emissionsmengen gestellt würden, müssten die Auswirkungen auf künftige Freiheit aber aus heutiger Sicht verhältnismäßig sein. Auch der objektivrechtliche Schutzauftrag des Art. 20a GG schließe die Notwendigkeit ein, mit den natürlichen Lebensgrundlagen so sorgsam umzugehen und sie der Nachwelt in solchem Zustand zu hinterlassen, dass nachfolgende Generationen diese nicht nur um den Preis radikaler eigener Enthaltsamkeit weiter bewahren könnten.

Der Gesetzgeber habe die Fortschreibung des Treibhausgasreduktionspfads in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG verfassungsrechtlich unzureichend geregelt. Es müsste zumindest geregelt werden, in welchen Zeitabständen weitere Festlegungen transparent zu treffen sind. Mit dem in § 4 Abs. 6 KSG geregelten Vorgehen sei zudem nicht gesichert, dass der weitere Reduktionspfad rechtzeitig erkennbar sei. Die Norm des § 4 Abs. 6 KSG genügt bislang nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 GG und dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Der Gesetzgeber müsse jedenfalls die Größe der festzulegenden Jahresemissionsmengen für Zeiträume nach 2030 selbst bestimmen oder nähere Maßgaben zu deren konkreten Bestimmung durch den Verordnungsgeber treffen.

[...]

Den vollständigen Artikel von Professor Dr. Roberto Bartone finden Sie auf den Seiten 326-332 in: juris – Die Monatszeitschrift jM 8/9/2021, die Sie hier lesen können.

Die weiteren Abschnitte behandeln u.a. die Themen

  • Art. 20a als Staatszielbestimmung
  • „Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum“ bzw. „Recht auf eine menschenwürdige Zukunft“
  • Umfang der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und aus Art. 14 Abs. 1 GG
  • Universelle Geltung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG als Abwehrrechte
  • Kritik und Zusammenfassung

Cover jM

Fußnoten

1 BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20.

2 Bundes-Klimaschutzgesetz v. 12.12.2019, BGBl. I 2019, 2513.

3 Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes, BR-Drs. 411/21 v. 14.05.2021 (KSG-E).

4 BVerfG, Beschl. v. 10.05.2001 - 1 BvR 481/01.

5 Siehe hierzu z.B. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, Tübingen 2005; C. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, Tübingen 2001; R. Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998; Kleiber, Der grundrechtliche Schutz künftiger Generationen, Tübingen 2014.

6 Siehe zum Folgenden die Pressemitteilung des BVerfG Nr. 31/2021 v. 29.04.2021.

7 Siehe zum Vorstehenden die Pressemitteilung des BVerfG Nr. 31/2021 v. 29.04.2021.

8 Zwischenstaatlicher Ausschuss für Klimaänderungen ‒ Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).

9 United Nations Environment Programme (UNEP).

10 World Meteorological Organization (WMO).

11 Memorandum of Understanding between the UNEP and the WMO on the IPCC v. 08.05.1989.

12 UN General Assembly Resolution 43/53 v. 06.12.1988, Protection of global climate for present and future generations of mankind, E 5, in: General Assembly, 43rd session, Doc A 43/49.

13 Vgl. insoweit z.B. auch Rixen in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 2 Rn. 153, 159.

14 Vgl. z.B. BVerfG, Urt. v. 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84; BVerfG, Urt. v. 14.01.1981 - 1 BvR 612/72; BVerfG, Beschl. v. 26.07.2016 - 1 BvL 8/15; ferner Burghart in: Leibholz/Rinck, GG, Art. 2 Rn. 513.

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